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电子治理的概念特征价值定位与发展趋向

日期: 2017-09-11

  源于电子政府发展创造的成就和公共管理变革从管理到治理的演进,电子治理作为公共事务信息技术应用的流行趋势受到瞩目已有数年。在此过程中,随着云计算、物联网、智慧政府、“互联网+”、大数据,以及多中心治理、互动治理、网络治理等一系列新的概念和实践的不断涌现,电子治理的概念和领域不断得到丰富和扩展,不仅形成了一定的价值认同和共同理念,也创造了各具特色的成功实践。

  在这一背景下,中国要发展电子治理并以此推动经济社会转型和国家治理能力现代化,就必须在信息化建设、国家治理和公共管理改革的发展中对其作用范围和目标愿景进行定位与选择。面对这一问题,有必要对电子治理的概念重新进行规范性的界定,理清它的价值定位,并对其发展趋向做出前瞻性的预测与把握。

  一、电子治理的概念界定

  电子治理研究最初主要是信息技术带来的决策、权利分配及协作的新模式。随着电子政府的发展,针对IT部门或网络环境的治理问题也逐渐受到关注。作为公共事务领域的电子治理概念第一次被提出是2003年12月在印度德里召开的第一届国际电子治理大会(International ConfereneeonE-Govemance,ICEG),在这次会议上,电子治理成为一个有关公共事务信息技术应用的新的表述。在2004年韩国汉城召开的第二十六届行政学国际会议上,电子治理成为会议的主题,会议的主题报告对电子治理做出如下诠释:电子治理不是信息技术在公共事务领域的简单应用,而是一种更多地与政治权力和社会权力的组织和利用方式相关联的社会-政治组织及其活动的方式,电子治理涉及公众如何影响政府、立法机关,以及公共管理过程的一系列活动。此后,电子治理逐渐成为一个与“传统”的电子政务、电子政府相区别的概念,成为各国所普遍接受的理念。并出现了三种主要的理论视角:

  首先,从治理的角度理解电子治理的概念,电子治理是在“治理”前面加上限定性语言而产生的新术语,其语义逻辑是运用“电子”来实现治理,可以将之理解为现实“治理”在“电子”空间的映射,如有学者指出,“电子治理是国家利用信息技术(IT)对政府、经济社会组织结构重组,业务流程处理再造,从而简化事务处理程度,提高政府和经济社会运行效率,并且通过电子参与提高公民社会政治参与和行政参与程度的治理模式,是国家利用信息技术对政府部门、经济社会和公民社会的综合治理。”也有的学者认为电子治理是治理的组成部分或是途径,如美国学者Moon M J.认为,电子治理是指政府通过利用信息技术来促进政府服务供给以及政府与企业之间的互动和信息存取,从而推动公民参与到国家治理当中。

  其次,从电子政府的概念出发,电子治理可以理解为电子政府的发展。一种观点认为电子治理是电子政府发展的新趋势或新阶段:“电子治理应当不同于电子政府,二者具有不同的治理程度体现,但是前者是在后者基础上的发展,后者是人们最初的电子治理印象,体现出人们对电子治理的要求从最初的政府信息发布到实现治理的动态过程,由此,电子政府可以被看作是电子治理演进过程的一部分”。另一种观点认为电子治理与电子政府的领域有所区别。电子治理的应用领域更为广泛。如美国纽约州立大学的Sharon S.Dawe在信息时代治理的大背景下探讨电子治理问题。认为电子治理将是一个包含诸多要素的动态、开放的社会-技术体系。电子治理代表了公共部门信息技术日益宽泛的视角,不仅包括服务和行政,还包括民主程序,以及公民、公民社会、私有部门和国家之间的关系等方面,这些概念共同构成了“电子治理”的概念。可以用5个具有内在关联的目标来描述:政策框架;提升公共服务;高质量低成本的政府运作;民主程序中的公民参与;行政与体制改革。

  再次,将电子治理作为一个有关信息技术应用的新的理念和领域,是实现更有效公共治理的过程、工具、结构、机制,或是模式和形态。Brestschneider,Basu,Danziger,Fountian等学者认为,电子治理是应用新的电子和通讯技术改革政府及治理方式,构建虚拟政府治理模式、改善公共服务的提供和增进政府与公民互动的一系列过程。中国学者徐晓林认为,在公共治理的发展历程中,信息技术对电子政务的影响呈现出阶段性的特征,“电子治理是政府、公民,以及社会组织等主体以信息技术为载体,针对公共问题实现合作共治的过程。”有学者提出,“电子治理是将理想化的善治模型置于网络化、数字化环境下的一种治理方式和途径”,或者“电子治理是一种利用信息技术来对公共事务进行治理的模式。它强调通过电子参与来联结公民社会,在政府、企业、公民社会之间形成良好互动机制。”

  截至目前,“电子治理”并没有一个统一的概念,侧重“治理”层面的理解,对“电子”强调的是平台和工具属性;侧重“电子政府”层面的理解,强调的是“政府”作用的发展;侧重“信息技术应用”层面的理解,强调的是“信息技术”弥合政民关系的作用。但没有异议的是,电子治理反映了“电子”与“治理”两个领域的结合与发展。

  在与治理的关系上,一方面,电子治理将信息技术的革命性特征渗透于治理之中,显示出超越传统治理的特征和优越性,是治理发展的一种新的形态;另一方面,在电子治理之前,电子政府、电子社会已经出现,电子治理得益于以电子政府为代表的公共事务信息技术应用的不断进步,不能单纯地被视为治理的一个组成部分,或是治理理论衍生和从属性的概念。

  在与电子的关系上,电子治理仍然强调“电子”的属性,代表了公共事务领域信息技术应用的观念深化和范围拓展,也反映了信息技术的革命性特征越来越广泛和深入地与公共治理的实践相融入和协同。但电子治理仍与电子政府有着明显的区别,与电子政务与电子政府的区别不同(电子政务与电子政府都来自于英文中的“E-Government”),电子治理源自英文“E-Governance”,体现了由“government”到“governance”的转变。电子治理与电子政府的概念,无论在对象、范围上都存在一定的差别。如果说电子政府主要集中于政府、政府管理和政府服务范围内的虚拟政府形式及其活动的话。那么电子治理就是更广泛地应用于政治、社会群体相互间关系领域的虚拟政治-社会结构及其相关关系方式,这种结构在不同的情况、条件和应用中,会呈现不同的形式、具有不同的价值和功能。

  综合以上讨论,可以对电子治理做出如下界定:电子治理是基于电子政府、电子社会发展的一种治理形态或治理阶段,是传统治理的阶段性生跃升状态。当然,由于治理概念本身的开放性和模糊性。这里对于电子治理的界定不是一种严格的概念定义的形式。如同治理和电子政府在不同的学科和领域中表现出的多元化视角,在不同的语境和实践条件下,电子治理可以呈现出多种面貌,这也体现出电子治理概念的包容性与广泛的适用性。需要强调的是,电子治理作为一种新的治理形态。与传统治理领域相比,源于网络的普及性和技术的客观性,社会主体自运行力量强大,去行政中心化的态势和作用明显。电子治理的共治特征更为突出,因此,电子治理的国际趋同有内生动力,也就是说,在既定条件下,在缺乏治理传统的国家和地区,电子治理可以得到长足发展,电子治理具有弥合缺乏治理传统的国家与具有良好治理传统的国家“治理鸿沟”的倍加效应。

  二、电子治理的价值定位

  电子治理既有着国际趋同发展的内生逻辑,又有着多元化发展的必然需求。基于特定的行政环境、治理实践,以及电子政务的定位,与之相关联的各个领域,诸如信息技术进步、国家政策回应、社会趋势变化和公共管理调整深刻影响了中国电子治理的环境并与其产生多重互动。因此,在实践中,中国的电子治理并不是一个孤立的范畴和领域。它的价值定位和目标取向更多是在它与国家治理、公共管理改革、电子政务发展,以及民主等多个概念和领域的关联与互动中被理解的。

  1.电子治理与国家治理

  2013年中国提出推进国家治理体系和治理能力现代化,作为全面深化改革的重要目标取向,在这一背景下,中国的电子治理发展必然要具有融人国家治理体系建设的理论自觉和行动自觉。中国的治理一般可以分为三个层次,即:国家治理;政府治理;社会治理。就第一层面而言,中国共产党既是国家治理的领导力量,也是国家治理变革的推动力量。就第二个层面而言,在国家治理体系中,政府治理是重要的一员,在某种程度上是关键的一员。就第三个层面而言,社会治理正在兴起,加强和创新社会治理体现了国家重视和推动公民自主和公民社会的成长,以及政府权力向社会的让渡。

  与之相对应,中国的电子治理在治理的各个层面都有着存在的形式:在政治性较强的国家治理领域,电子治理更多的是体现工具性的价值;在与公民日常生活更为密切的政府治理领域,电子治理构成了政府治理的基本方式和变革的推动力量;在社会治理领域,由于公民社会的相对薄弱,电子治理的实施虽然缺少了稳定的社会基础,但同时也承载了公民更多的期待,这是电子治理广泛参与到社会治理之中,推动社会主体和公民意识成长的历史性契机。界定不是一种严格的概念定义的形式。如同治理和电子政府在不同的学科和领域中表现出的多元化视角,在不同的语境和实践条件下,电子治理可以呈现出多种面貌,这也体现出电子治理概念的包容性与广泛的适用性。

  需要强调的是,电子治理作为一种新的治理形态。与传统治理领域相比,源于网络的普及性和技术的客观性,社会主体自运行力量强大,去行政中心化的态势和作用明显。电子治理的共治特征更为突出,因此,电子治理的国际趋同有内生动力,也就是说,在既定条件下,在缺乏治理传统的国家和地区,电子治理可以得到长足发展,电子治理具有弥合缺乏治理传统的国家与具有良好治理传统的国家“治理鸿沟”的倍加效应。

  2.电子治理与公共管理改革

  基于政府在国家和社会公共事务中长久而不可替代的中心地位,以及当前公共行政改革的滞后性,在中国的电子治理中,政府不能是消极的力量,而是积极地组织,并且规范、吸引和激励各种力量参与电子治理。一方面是加强电子治理对公共行政改革的嵌入和与改革的协同。从国家层面完成有关电子治理的理念革新,加强政府对国家电子治理的统筹规划和顶层设计。区分电子治理的层次和领域,以及对公共管理改革的价值和贡献进行优先选择,努力提升公共事务的电子治理项目建设的成功率和贡献率。另一方面,推动政府对社会主体作为电子治理行为主体的培养。基于社会主体力量的推动的电子治理近年来在世界各国有很好的实践,但在现有的政治体制和行政秩序前提下,多中心的共治缺乏政治传统支持,政府需要主动承担高素质的电子治理社会主体培养的任务。从政府自身的角度,是权利与功能的社会让渡,即所谓的简政放权,发展社会力量和社会组织。从社会主体的角度,政府应通过电子治理的具体规范的持续供应,催化电子治理中的社会主体的社会关系属性和组织秩序。

  3.电子治理与电子政务

  从电子政务到电子治理的转型,要求政府具有更强的信息能力和高水准的责任与绩效,需要致力于“数字”鸿沟与“治理”鸿沟的弥合,并更多地关注公共利益与公民参与。《2014年联合国电子政务调查报告》显示,中国的电子政务发展位列全球第70名,与先进国家的差距依然明显。2015年国家信息中心的研究报告对“十二五”电子政务的发展进行回顾,指出电子政务在管理模式、建设模式、应用模式、服务模式,以及软环境建设等方面还存在诸多亟待解决的问题。中国的数字基础仍显薄弱,电子治理要实现对国家、政府、社会和公民的全面支持,就必须发挥政府的作用,这仍需要电子政务创设基础。

  因此,就目前而言,中国的电子治理与电子政务面临的许多问题是共同的。其解决途径和方法也是关联的,电子治理与电子政务要构建在相互支持和互动中发展的格局。另一方面,由于公众仍缺少对治理的自觉追求,对电子治理的感知往往是从自己关注或从自己的生活场景开始,因此,“无论是对内部还是外部的利益相关者,电子治理的推进措施都要嵌入相关个体和群体的现有生活以及生活变化趋势之中,即扩展其生活品质方面的影响才能真正提升电子治理的实际价值。”目前尤为重要的是电子治理要首先通过电子政务以合适的生活机制体现出来,注重民众治理自主性和民众电子治理生活方式和生活理念的塑造,这既可以增强电子治理的“治理”意义,也有助于提高电子政务的可接受度,推动电子政务与电子治理的融合发展。

  4.电子治理与民主

  电子治理与民主有着天然的交集,“民主本身可看做是一种治理手段,而治理的最终目标也是实现民主愿景”。“电子民主与电子治理两个关键词的共性在于它们是公共管理领域经典问题在政府步人信息时代后的全新解读”。中国并不存在西方的利益集团政治,非政府组织和个人缺少政府那样的权势和资源,互联网就成为公共参与的最为依赖的工具,而随着国家角色的收缩,政府的权力正在向社会让渡,与此同时,改革的需求以及公民的期望正在呈现成倍的增长,政府与市场、社会必须实现彼此之间的合作而形成协作网络,因此,中国的电子民主,以及民主在电子治理中的地位,将愈加重要。但中国的现实情况是公民仍然缺乏电子民主参与,原因包括:公民电子参与的范围仍受到广泛的数字鸿沟带来的限制;没有一套完善的公众电子参与的运作程序;几乎还没有正式的政策来要求、鼓励和指导政府通过电子化的方式主动征求公民意见,也没有关于公民意见如何纳入政府决策的正式的政策安排。

  电子治理对于民主的价值是一个复杂的问题,需要多方面因素的共同作用。一方面,没有公民社会的积极参与,就没有电子治理的民主,也不会带来真正的电子治理。“公民社会模式指的是政治文化的转变,且这种模式只有在信息技术带来更广泛转变的语境中才能得到认可”电子治理不仅以公民社会为基础,同时也给公民社会的建构创造了条件和动力,因此,政府应当积极发挥引导、推动和培育的作用。另一方面,电子治理的民主化实现需要以适当的责任机制显现出来。如美国纽约州立大学Theresa A.Pardo教授所说,“无论技术的本质是怎样的,无论为市民创造价值所需要进行的组织和机构改革的程度有多大,我们都需要回答这些问题:我们如何避免失败?我们是否具有正确的政策、流程和合适的人员来实现我们对市民的承诺?”电子治理在微观层面需要重视对公民需求的回应,在项目实施之前,就对民主性的需求进行征集和评估。

  三、电子治理的发展趋向

  电子治理的发展已经呈现出与传统电子政务相区别的特征,一方面,努力塑造政府与社会、公民之间的共治网络,改变公众与政府的关系,实现信息网络环境下的合作共治。另一方面,在微观层面开始强调对公民的回应和公共服务能力的提升。当前,中国电子治理的主要实践集中于四个领域:

  第一,“互联网+政务服务”。主要集中在:优化再造服务流程和服务平台;打通数据壁垒,促进各部门、各层级、各业务系统互联互通;加强系统和信息安全防护能力;加快清理不适应“互联网+政务服务”的各种规定。

  第二,智慧城市。智慧城市的发展必然涉及治理的问题,电子治理是智慧城市建设的重中之重。实现信息基础设施和公共设施的一体化和智能化,实现基本公共服务均等化,推进城市治理体系和治理能力现代化、实现更充分的社会参与,开放政府数据、建设透明政府等,是智慧城市建设中电子治理的基本内容。

  第三,政务公开与政府数据开放。在全球政府纷纷开放数据的影响下,中国也开始启动并推进这项运动。上海市、北京市、武汉市、无锡市、佛山市南海区等许多地方相继建成或正在积极建设政府数据开放平台。政府数据开放正与政务信息公开一道,成为“互联网+”、大数据和透明政府建设的重要领域和范畴。

  第四,网络监督与反腐败。近年来,利用网络手段反映政府官员腐败的现象逐渐递增,十八大以来,网络“秒杀”的贪官举不胜举。在持续不断加大反腐倡廉建设的背景下,网络产生的信息效应在反腐方面的作用和表现日益突出,作为制度反腐的补充,网络监督和反腐败已经演化为在信息网络化时代一种新的群众监督方式,成为行政司法监督的有力补充和利器。

  中国已经具有全球最大的网民规模,形成了体量最大的互联网用户群体和市场,互联网普及率过半,高速移动网络加快普及,电子政务基础设施日益完善,互联网技术进步带动市场发展,向生产生活领域和政务领域深度渗透,带动了信息技术产业的发展,也构成国家治理、社会治理的基础环境和一个重要工具。中国已经具备发展电子治理的良好的基础资源。同时,随着中央网络安全和信息化领导小组的成立和网络强国战略、互联网+行动计划、大数据发展行动等三大战略的相继推出,电子治理又形成了有利的制度和政策环境。可以预见的是,在未来,电子治理在中国的快速发展既是必然的需求也是政府和公民的共同责任。综合电子治理的基本理念,以及中国电子治理的价值定位和实践领域,可以认为电子治理的未来发展趋向将体现在五个方面:

  1.电子治理的体系建设

  电子治理是一个宏观的概念,涵盖了互联网治理、电子政务、电子社会、智慧城市、大数据等诸多领域和内容。这些内容相互关联并具有共性特征,都可以统一到国家治理之中。为了避免这些内容和领域各自推进所产生的各自为政、信息孤岛、资源统筹和工作协调不够的问题中国的电子治理需要以基于信息的共享应用,探讨电子治理的体系建设。电子治理的发展,需要协调推动各个领域的工作,主要是:以“互联网+政务服务”为牵引,统筹发展电子政务,进一步优化再造政务流程,构建一体化在线服务平台;以政府开放数据为突破口打造透明政府;加强网络空间治理和大数据管理,培育健康向上的网络文化,畅通沟通渠道,建立政府、企业、社会共治模式和责任机制;着力发展重点领域大数据应用;打通信息壁垒,构建全国信息资源共享体系,用信息化手段感知社会态势和网络安全态势;分级分类推进新型智慧城市建设。电子治理将向更广泛范围迈进,在整体规划和各个领域的应用协同方面,需要增强统筹、建构体系和创建共治模式。

  2.多元主体下电子治理的责任机制问题

  治理需要有多元化主体格局,电子治理也一样。随着大数据战略、“互联网+”行动、智慧城市建设的推进,中国电子治理的范围和领域日益广泛,电子治理实际上已经形成了一个多元治理主体,很多电子治理问题从一开始就不是政府独有的,也不可能为政府所能承担。如何使这种多元主体更加有序,形成一个责任共同体,是电子治理面临的重大挑战。比如魏则西事件,暴露出责任缺失的问题。百度、医院、卫生监管部门都负有一定责任,但在它们之间,尤其是百度与医院之间,并没有很好的共同责任机制,导致了互联网企业在某些特定情况下成为“助纣为虐”的工具。2016年5月7日在北京市发生的“雷洋案件”,也是经当事人家属将事件过程在网络上发布,引起了社会广泛关注、网络上的质疑和争议焦点,最终推动事件一步一步向真相迈进。“雷洋案件”引发了社会公众对行政执法的规范和正当性,以及法治建设的普遍关注。

  但这两起事件也反映出,在网络事件的热度下降之后,很容易就淡出人们视野。在这过程中,既反映了网络舆论场的强大力量,也暴露了它的非理性因素。在网络参与过程中,如何实现有序,避免和控制偏激、不良情绪,既需要整个社会中的公民,特别是具有参与愿望的网民来理性表达自己的声音,也需要政府及时和有效的引导。电子治理的有效性和可持续性,最终仍需要法治思维,依赖于健全的责任机制,如何建立政府、企业、社会、公民之间的网络公共问题治理的责任共同体,是电子治理发展的重要方向。

  3.网络与信息安全问题

  中国已经是一个名副其实的网络大国,但还不能称之为网络强国。不仅是核心技术还未取得重大突破,也包括网络安全观念、体系和责任机制的问题。中国的网络安全体现在国家安全、经济安全、社会安全、公民安全等多个领域、多个层次。网络和信息安全决定了网络、信息和数据不是完全开放的,也不是没有政治要求的。网络和信息安全在两个方面影响中国:一方面是信息本身的安全问题。这个问题涉及到要建立多层次的安全体系,在各个层次上的安全理念,以及监管和责任机制的构建。比如对大数据的管理,包括一些涉及国家利益、国家安全的数据,很多掌握在互联网企业手里。另一方面,信息和网络安全在一定程度上影响了电子政务的发展。在数据开放、信息共享方面存在着部门利益、行业利益、本位思想,这些问题在很多情况下是以保证安全的面貌出现。政府需要关注这一问题,未来的发展方向是综合运用各方面掌握的数据资源,在做好信息共享和系统联动的同时,加强大数据挖掘分析,更好地感知网络安全态势,做好风险防范,做到电子政务应用与信息安全的双赢。

  4.在电子治理中引导社会合理预期

  多年来持续的经济高速增长,使人民群众对物质文化生活的期待不断提升,其需求也日益向多样化、多层次发展,但“新常态”背景下经济发展的不确定性增多、风险增大,导致个体容易基于旧有观念而产生偏误性预期,并通过社会传导机制,影响整个社会经济系统的运行。网络空间已经成为最大、最主要的舆论场,网络舆论对民众的心理预期起到主导性的作用。但就互联网的本质而言,由于交往的匿名性,网民具有天生的从众心理,而在中国,由于社会结构和公民意识的限制,网民的非理性因素又较为突出。一方面,互联网带来了一场真正的期望革命,互联网允许每一个利益群体、公民个体都表达自己的期望和诉求,包括政治诉求、经济诉求和社会诉求,由于中国网民的庞大数量,这些诉求很容易影响社会舆论的走向。另一方面,社会预期的革命导致网民自发的社会预期远远超出了国家本身的能力,这样的结果,直接冲击的就是政府、国家的公信力,反过来形成一种社会压力,容易造成国家与社会、政府与公民之间的关系紧张。面对网络空间的预期革命,面对经济新常态和“中等收入陷阱”的挑战,中国要协调、稳步发展,政府需要积极参与网络空间治理,加强与社会公众的沟通,通过网络引导社会预期,凝聚共识,保持社会稳定。

  5.电子治理的全球化

  互联网推动国际社会越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体,因此,各国的电子治理必然具有某些共性特征和趋势。随着中国经济日益融入世界,随着政治体制改革和公共管理改革,以及法治建设的推进和公民民主意识的提升,中国的电子治理与世界各国面临的很多问题是相同的,比如电子公共服务问题、政府开放数据问题、智慧城市建设、以及网络安全和隐私保护问题。互联网的国际化特征和网络安全的全球性威胁,决定中国电子治理也要参与到全球治理之中。

  中国电子治理与全球电子治理的交流与融合,首先是理念的吸收与借鉴,比如多元主体与共治、公私网络、伙伴协同、社会参与、电子民主等。其次是电子治理的成功模式和最佳实践。世界各国已经取得的成功经验,可以与中国国情相结合,加以本土化实现。最后,中国要积极参与互联网的全球治理。中国作为全世界拥有网民最多的国家,在电子治理的理念、发展模式上理应为世界作出应有的贡献,比如中国提出的互联网治理的“四项原则”、“五点主张”,特别是倡导尊重网络主权、构建网络空间命运共同体,以及最新提出的网络安全观,就是中国对于电子治理理念的思考和贡献。

  电子治理是公共事务信息技术应用继续深化和扩展的新机遇。在世界范围内,电子治理取得长足发展,不同国家根植于各自的民族特性和文化,成就了良好的治理发展实践。促进了电子治理的多元化发展。电子治理是中国经济社会发展的必然要求。推动电子治理的快速发展,需要从电子治理与政治和公共管理领域的重要理论和流行趋势的关系中对电子治理进行定位和策略选择,也需要在技术与政治、管理的互动中,不断创新和创造电子治理的实践领域。因为“采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景”,真正好的电子治理是植根于自己民族的历史和文化的,在实践中,中国电子治理的发展趋向应当在普遍性和特殊性、理论建构和实践需求之间做出适合国情的、面向发展的理性选择。

  来源: 上海行政学院学报


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