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电子政务建设与运维方法

日期: 2017-09-12

  电子政务建设有不同模式,不同政府部门可以根据实际情况选择具体的建设模式。同其他工程项目一样,在电子政务建设过程中,也必须有一套规范化的项目管理方法,以保证电子政务工程项目如期保质保量地完成。由于许多电子政务方面的产品或服务是由IT厂商或专业化机构提供的,所以各级政府部门要有一套规范化的选型和采购机制。

  一、电子政务外包 

  1.电子政务外包概述

  电子政务是一项庞大的系统工程,一个政府部门无论是在职能上,还是在人员编制、管理体制、运作机制上都不可能养一支专门的队伍来进行电子政务系统的开发和维护。这就要求各级政府部门引入市场竞争机制进行电子政务建设。把大量的政府业务系统开发、政府网络维护等工作通过招标等方式,外包给专业化的IT公司去做。对于公务员,通过相应的培训提高其计算机应用水平,能够在日常工作中实现无纸化办公和网上互动式操作就行了。只有这样,才能经济、高效地把电子政务开展起来。

  电子政务外包是IT服务外包的一种方式,指政府部门与IT厂商签订信息工程建设和技术服务合同,政府部门的信息系统建设及系统的日常运行维护等工作部分或全部委托或外包给专业公司,由他们组织专业技术队伍,为政府部门提供服务。

  国内外的实践证明,IT服务外包已经成为政府信息化过程中提高效率、精简机构、减少开支、专业服务的发展方向。按照专业技术划分,信息系统可以分为网络系统、主机系统、存储系统、应用软件、终端设备等,涉及信息技术的各个方面,任何机构和企业都没有办法单独管理和维护,只有采用专业外包方式才能提供与整个系统的正常运行相关的技术支持。有人形容IT外包服务就像水、电、煤气、道路交通等公用设施一样,委托方购买的是一种服务。

  IT厂商与政府部门共同参与电子政务建设,电子政务建设的收益和风险由企业与政府共担,极大地推动了电子政务建设的发展。除了依靠行政手段来推动电子政务建设外,政府还可通过合理的方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。这样,一方面,能够减轻政府部门的财政压力;另一方面,企业也可通过产品开发、技术咨询与服务、数据的商业再开发而获得利润,进而带动信息产业的发展,使电子政务建设进入一种可持续发展的良性循环中。

  电子政务外包是国际惯例。从经济、效益、效能等诸多方面权衡后,许多国家政府部门的电子政务建设、运行维护都是委托市场化的专业外包服务公司提供服务,政府工作人员只承担行政管理职能、进行信息加工分析、提出对公众服务的项目要求。例如,南非的电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设。

  2.电子政务外包服务商选择

  选择好的IT厂商是影响电子政务建设项目成败的一个关键问题。政府部门在选择IT厂商时要注意如下事项:

  (1)要看IT厂商对用户需求的把握能力

  在开始接触时也许并未接触到正题,IT厂商代表应当能跟上用户的思路,跟上用户的话题,要能很快地理解用户的想法与需求,要能听懂用户的语言,有广泛的理解力。在闲聊之中,政府代表作为用户仔细观察IT厂商的理解力,良好的合作一定要依赖于良好的沟通,如果IT厂商对用户的感觉迟钝,反应不敏捷,那是不能中选的。有些IT厂商,不去认真思考用户的谈话,而急于推销自己的产品与技术,则一定是不能成功的。连用户的话都不耐心听的IT厂商,怎能理解好用户的需求与价值观呢?选择IT厂商第一步是要找一位能够谈得深入的人,话不投机的人很难有能力承担这样的复杂工程。

  (2)要考察IT厂商有无相关项目经验

  经验对信息系统的建设非常重要。因为电子政务应用非常复杂,没做过的人很容易忽略一些关键点。通常,从IT厂商或专业院校出来的人都非常重视技术,但缺乏经验的人会夸大IT技术的作用。有经验的人就会不一样,他们知道实践的复杂,对于工作中经常碰到的麻烦会进行预防。看IT厂商对实践中的细节问题的专注程度就可以判断对方是老练的专家还是缺乏经验者。

  (3)要仔细观察项目团队,特别是项目负责人

  在这里,大牌的公司也没有用,公司规模决定不了服务的质量,服务质量主要是由工作班子决定的,特别是由项目负责人决定的,项目负责人的责任心、理解力、沟通力,处事风格都与系统的成败有着密切的关系。没有找到一位好的项目负责人是不能签约的,因为信息系统外包的质量是项目负责人综合素质和能力的反映。

  (4)要重视IT厂商的售后服务水平

  要仔细询问IT厂商的后期服务与维护的办法,看他们如何来处理项目遗留问题。对于电子政务这样长期运行的项目,后期的修改、完善是不可避免的,一个IT厂商的售后服务水平反映了该IT厂商的业务成熟度。政府部门要找一个成熟与规范的IT厂商,这样才能保障电子政务工程的最终效果。为了做好电子政务,政府部门需要一个长期的合作伙伴。这就是认真挑选IT厂商的重要意义。

  不过,目前在中国,电子政务建设外包模式还存在不少问题。以前不少单位为了提高电子政务项目开发效率,把电子政务系统开发整体外包给了IT厂商,俗称“交钥匙工程”,但政府部门很快发现这些“交钥匙工程”基本都不成功。这是由于中国政府处在转型阶段,政府机构和职能经常发生调整。政府机构和职能每调整一次,相应的电子政务软件就要修改一次。一方面,很多IT厂商(特别是小型IT厂商)没有采用模块化、可定制的开发方法,一旦需求改变时候就又要重新开发,过长的开发周期影响政府部门的正常运转,而且政府部门还要追加投资。另一方面,IT厂商生命周期通常较短,不少政府部门把电子政务项目外包给IT厂商,不久就发现该IT厂商已经破产或注销,导致后续运行维护工作难以开展。此外,由于不少IT厂商缺乏电子政务项目管理经验,经常出现拖延项目工期,没有完成预定功能模块,开发成本比预期要高,或者在运行过程中经常出现各种各样的错误,以致政府部门与IT厂商相互扯皮的事情时有发生。要解决这些电子政务建设外包过程中普遍存在的问题,需要IT厂商、政府部门、第三方机构的共同努力。

  二、电子政务项目管理与监理 

  1.电子政务项目管理

  电子政务项目管理一般包括如下步骤:

  (1)成立项目建设工作组——通常情况下,项目建设工作组由有关专家、项目的组织人员、各方面技术人员组成,具体负责项目的组织与管理,项目组的工作方式可以根据具体情况选择集中办公或临时集结。大型的建设项目还需要成立由主管领导挂帅的项目建设工作领导小组,加强对项目建设的领导与协调。领导小组下设具体工作组,分别负责某方面工作。

  (2)开展项目前期调研——调研主要包括以下内容:一是国家信息化政策,国家电子政务规划和工作部署以及上级政府和部门对电子政务工作的具体要求,这是指导项目建设的依据。二是本地区、本部门政务信息化建设的现状,这是项目建设的外部环境和条件。三是具体项目建设的可行性,这是项目成功实施的关键和保证。四是规模相当、性质相近的有关成功案例,这可以为项目的成功实施提供宝贵的经验。

  (3)进行项目需求分析——需求分析是项目建设实施过程中最基础的环节,决定了整个项目建设的成败。项目的需求分析工作是在全面掌握调研材料基础上展开的。需求分析按照由大到小、由粗到精、由全体到局部的过程分步实施,主要采取座谈、研讨、实地考察等方式进行。需求分析的主要内容包括:根据国家以及上级政府和部门在电子政务建设方面的规划和要求,从本地区、本部门电子政务基础设施和现状实际出发,理清政府管理的业务流程,分析系统建设的依据和可行性,分析系统建设的总体目标、系统结构、主要功能、具体任务以及所遵循的建设原则,最后,形成项目建设需求方案。

  (4)公开征集项目方案——需求方案形成后,项目建设工作组可通过有一定影响力的公共媒体,通常采取无偿的方式,面向系统集成商公开征集技术解决方案。征集方案的通知通常要说明征集方案的目的、征集对象及其资质、索取需求方案的地点、时间和联系人以及返回技术方案的截止日期等。

  (5)编制项目建议书——项目建设工作组成员按照需求方案组成部分进行相对分工,分头对技术方案进行认真研读,弄清各家方案的总体思路、采用的有关技术,以及与需求方案的结合程度等。然后,工作组成员集中在一起,由组长首先提出项目建设方案的总体框架,在组内进行充分讨论,达成共识后,以收回的技术方案为基础,采众家之长,结合具体需求,进行项目建设方案的编制。方案要紧密结合本地、本部门实际,以满足实际应用需求为唯一标准,突出实用、注重实效,避免由于盲目追求设备的先进性、高性能、高起点而造成资金浪费。

  (6)提请有关专家进行论证——项目建设工作组要做好组织专家论证的各项前期准备工作,预先将方案复印分送有关专家,以保证专家有足够的时间审查方案、做好参会准备,保证专家在会上充分发表意见,确保方案制定的科学性、可行性、合理性以及可操作性。专家论证会应对所论证方案形成具体的书面意见,供领导决策。

  (7)报批主管部门立项并落实项目建设资金——专家论证后,项目建设工作组须按照专家论证意见对方案进行相应的调整和修改,总结项目的前期工作情况形成工作报告,以建设方案为基础,本着多渠道筹集资金的原则,提出落实资金的请示或建议,连同项目建设方案、专家论证意见等材料一并报领导审批。

  (8)以项目建议书为基础,编制招标文件——电子政务建设项目招标是政府采购行为,此时,项目建设工作组的主要任务是和政府采购部门联系落实招标工作相关事宜,起草招标申请或委托函,确认项目立项已获批准,项目资金已经落实,界定投标企业资质,同时,以建设方案为基础,编制招标文件的技术文档,送采购部门一并形成招标文件。

  (9)公开招标——招标工作在政府采购部门的统一组织下进行。公开招标包括很多环节,其中至关重要的环节是开标、评标和定标。开标是指在规定的日期、时间、地点公开启封收到的所有投标书,由采购组织部门当众宣布投标者名称和报价;评标工作是评标委员会在众多参与投标活动的投标人中,依据技术参数、价格、提供售后服务等因素,客观、公正地评出中标者的评审活动和过程。定标是指根据评标结果确定中标人,形成评标报告,下发《中标通知书》的过程。在招标过程中,建设单位作为业主,根据《招标投标法》全过程参与各环节的活动。

  《中标通知书》发出后,项目建设工作组要与中标企业尽快确定时间,在采购部门的主持下,对合同文件进行细节上的交流与谈判,达成一致后即签订承包合同。这时,中标人的身份发生了变化,由中标人改为承包商,并要对所承包的项目工程负经济和法律责任。至此,整个项目的招标及评标工作宣告结束,正式转入项目的实施阶段。

  承包合同内容包括建设要求、功能要求、工程标准规范、设备型号、数量、配置与价格、设备到货与安装调试时间、软件要求、项目进度要求、测试方法、验收要求、培训计划、拨款方式、技术文档要求、保修和售后服务以及违约责任等事项。这是通常的做法,有时为了简单明晰,特别是大型工程项目的合同可以仅包括商务方面的内容条款,而技术方面的内容则通过制定具体的实施方案确定,这也为项目的组织实施提供了依据。

  (10)项目实施——项目实施的核心问题是项目的进度和质量。转入项目实施阶段后,项目建设工作组的工作重点主要是切实发挥好组织、协调、监督和管理的作用。要加强工作的组织与协调,为项目的建设提供良好的外部环境和内部条件;列出详细的并切合实际的项目实施进度表,严格按照项目进度组织进行,特别是可以并行的建设项目,要做到心中有数,有条不紊,注意衔接;按照项目建设方案,严把项目质量关,将方案中包括的建设目标和主要任务落到实处。

  (11)项目验收——项目验收是对项目的检查和总结,通常由政府采购部门组织参与该项目的评标专家进行。项目验收前,项目建设工作组要组织和督促项目承包商将项目建设过程中形成的资料、图表、技术文件等基础数据收集整理好,确保完整、齐全,对系统进行全面测试并起草完成对任务进行分解的详尽的项目验收报告,以便考核。准备工作完成后,及时和采购部门沟通协商,确定项目验收时间。项目验收按照听取项目建设情况报告、项目建设有关问题质询、现场勘查和测试等程序进行,专家组要根据验收情况形成书面验收意见,对项目中尚存在的问题要提出改进意见或整改措施。

  (12)用户培训——做好培训工作是确保系统高效运转的保障。一个新的系统建设完成后,要组织对使用人员的培训和技术管理人员的培训。使用人员的培训通常由项目工作组统一组织,承包商现场完成,通过培训,使用人员要做到能够熟练操作和使用系统;技术人员的培训一是通过参与项目建设、熟悉情况,在具体工作中进行,二是参加主要设备供应厂家提供的专题培训,全面掌握设备性能和维护技能,确保设备维护工作的正常进行。

  (13)运行维护——建设的目的在于应用,只有将建设项目很好地应用于具体的工作,才能使系统切实发挥作用,提高工作效率。因此,项目建成后,要制定相应的制度和措施,落实相关工作责任制,建立顺畅的运行与维护机制,确保系统高效运行。

  2007年8月,国家发展改革委出台了《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》,对使用中央财政性资金的国家电子政务工程建设项目的申报和审批管理、建设管理、资金管理、监督管理、验收和评价、运行管理作了规定。

  国家电子政务工程建设项目审批内容包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案和投资概算报告。

  国家电子政务工程建设项目项目建议书一般包括如下一些内容:

  (1)项目简介。项目名称,项目建设单位和负责人、项目责任人,项目建议书编制依据,项目概况,主要结论和建议

  (2)项目建设单位概况。项目建设单位与职能,项目实施机构与职责

  (3)项目建设的必要性。项目提出的背景和依据,现有信息系统装备和信息化应用状况,信息系统装备和应用目前存在的主要问题和差距,项目建设的意义和必要性

  (4)需求分析。与政务职能相关的社会问题和政务目标分析,业务功能、业务流程和业务量分析,信息量分析与预测,系统功能和性能需求分析

  (5)总体建设方案。建设原则和策略,总体目标与分期目标,总体建设任务与分期建设内容,总体设计方案。

  (6)本期项目建设方案。建设目标与主要建设内容,标准规范建设,信息资源规划和数据库建设,应用支撑平台和应用系统建设,网络系统建设,数据处理和存储系统建设,安全系统建设,其它(终端、备份、运维等)系统建设,主要软硬件选型原则和软硬件配置清单,机房及配套工程建设。

  (7)环保、消防、职业安全、职业卫生和节能。环境影响和环保措施,消防措施,职业安全和卫生措施,节能目标及措施。

  (8)项目组织机构和人员。项目领导、实施和运维机构及组织管理,人员配置,人员培训需求和计划

  (9)项目实施进度

  (10)投资估算和资金筹措。投资估算的有关说明,项目总投资估算,资金来源与落实情况,中央对地方的资金补贴方案。

  (11)效益与风险分析。项目的经济效益和社会效益分析,项目风险与风险对策

  (12)附表:项目软硬件配置清单,应用系统定制开发工作量初步核算表,项目总投资估算表,项目资金来源表

  (13)附件:项目建议书编制依据及与项目有关的政策、技术、经济资料。

  对总投资在3000万元以下及特殊情况的,可省略项目建议书审批项。

  《国家电子政务工程建设项目可行性研究报告》一般包括如下一些内容:

  (1)项目概述。项目名称,项目建设单位及负责人、项目责任人,可行性研究报告编制单位,可行性研究报告编制依据,项目建设目标、规模、内容、建设期,项目总投资及资金来源,经济与社会效益,相对项目建议书批复的调整情况,主要结论与建议。

  (2)项目建设单位概况。项目建设单位与职能,项目实施机构与职责。

  (3)需求分析和项目建设的必要性。与政务职能相关的社会问题和政务目标分析,业务功能、业务流程和业务量分析,信息量分析与预测,系统功能和性能需求分析,信息系统装备和应用现状与差距,项目建设的必要性。

  (4)总体建设方案。建设原则和策略,总体目标与分期目标,总体建设任务与分期建设内容,总体设计方案。

  (5)本期项目建设方案。建设目标、规模与内容,标准规范建设内容,信息资源规划和数据库建设方案,应用支撑平台和应用系统建设方案,数据处理和存储系统建设方案,终端系统建设方案,网络系统建设方案,安全系统建设方案,备份系统建设方案,运行维护系统建设方案,其它系统建设方案,主要软硬件选型原则和详细软硬件配置清单,机房及配套工程建设方案,建设方案相对项目建议书批复变更调整情况的详细说明。

  (6)项目招标方案。招标范围,招标方式,招标组织形式。

  (7)环保、消防、职业安全和卫生。环境影响分析,环保措施及方案,消防措施,职业安全和卫生措施。

  (8)节能分析。用能标准及节能设计规范,项目能源消耗种类和数量分析,项目所在地能源供应状况分析,能耗指标,节能措施和节能效果分析等内容。

  (9)项目组织机构和人员培训。领导和管理机构,项目实施机构,运行维护机构,技术力量和人员配置,人员培训方案。

  (10)项目实施进度。项目建设期,实施进度计划。

  (11)投资估算和资金来源。投资估算的有关说明,项目总投资估算,资金来源与落实情况,资金使用计划,项目运行维护经费估算。

  (12)效益与评价指标分析。经济效益分析,社会效益分析,项目评价指标分析

  (13)项目风险与风险管理。风险识别和分析,风险对策和管理。

  (14)附表:项目软硬件配置清单,应用系统定制开发工作量核算表,项目招投标范围和方式表,项目总投资估算表,项目资金来源和运用表,项目运行维护费估算表。

  (15)附件:可研报告编制依据,有关的政策、技术、经济资料。

  《国家电子政务工程建设项目初步设计方案和投资概算报告》一般包括如下一些内容:

  (1)项目概述。项目名称;项目建设单位及负责人,项目责任人;初设及概算编制单位;初设及概算编制依据;建设目标、规模、内容、建设期;总投资及资金来源;效益及风险;相对可研报告批复的调整情况;主要结论与建议。

  (2)项目建设单位概况。项目建设单位与职能,项目实施机构与职责。

  (3)需求分析。政务业务目标需求分析结论,系统功能指标,信息量指标,系统性能指标

  (4)总体建设方案。总体设计原则,总体目标与分期目标,总体建设任务与分期建设内容,系统总体结构和逻辑结构。

  (5)本期项目设计方案。建设目标、规模与内容;标准规范建设内容;信息资源规划和数据库设计;应用支撑系统设计;应用系统设计;数据处理和存储系统设计;终端系统及接口设计;网络系统设计;安全系统设计;备份系统设计;运行维护系统设计;其它系统设计;系统配置及软硬件选型原则;系统软硬件配置清单;系统软硬件物理部署方案;机房及配套工程设计;环保、消防、职业安全卫生和节能措施的设计;初步设计方案相对可研报告批复变更调整情况的详细说明。

  (6)项目建设与运行管理。领导和管理机构,项目实施机构,运行维护机构,核准的项目招标方案,项目进度、质量、资金管理方案,相关管理制度

  (7)人员配置与培训。人员配置计划,人员培训方案。

  (8)项目实施进度。

  (9)初步设计概算。初步设计方案和投资概算编制说明,初步设计投资概算书,资金筹措及投资计划。

  (10)风险及效益分析。风险分析及对策,效益分析。

  (11)附表:项目软硬件配置清单,应用系统定制开发工作量核算表。

  (12)附件:初步设计和投资概算编制依据,有关的政策、技术、经济资料。

  (13)附图:系统网络拓扑图,系统软硬件物理布置图。

  为了规范建设部门在项目建设过程中的行为,该办法要求建立健全项目管理和责任制度,严格执行招标投标,实行工程监理制,坚持项目的报告制度。项目建设单位确定项目实施机构和项目责任人,并建立健全项目管理制度。项目责任人向项目审批部门报告项目建设过程中的设计变更、建设进度、概算控制等情况。项目建设单位主管领导对项目负总责。电子政务项目采购货物、工程和服务应按照《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定执行,并遵从优先采购本国货物、工程和服务的原则。项目建设单位应按照信息系统工程监理的有关规定,委托具有信息系统工程相应监理资质的工程监理单位,对项目建设进行工程监理。

  该办法对前期经费、资金申请、资金使用作了规定。项目建设单位在可行性研究报告批复后,可申请项目前期工作经费,用于需求分析报告、项目建议书、可行性研究、初步设计方案和投资概算的编制以及专家评审等工作。项目建设单位在初步设计方案和投资概算获得批复及具备开工建设条件后,根据项目实施进度向项目审批部门提出年度资金使用计划申请。项目建设单位要严格按照财政管理的有关规定使用财政资金,专账管理、专款专用。

  项目审批部门负责对电子政务项目进行稽察,主要监督检查在项目建设过程中,项目建设单位执行有关法律、法规和政策的情况,以及项目招标投标、工程质量、进度、资金使用和概算控制等情况。项目建设单位及相关部门应当协助稽察、审计等监督管理工作,如实提供建设项目有关的资料和情况。

  《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》规定,电子政务项目建设实行验收和后评价制度。项目验收包括初步验收和竣工验收两个阶段。初步验收由项目建设单位按照验收工作大纲要求自行组织;竣工验收由项目审批部门或其组织成立的电子政务项目竣工验收委员会组织。

  项目建设单位在完成初步验收工作后,专家组结合初步验收工作成果,重点检查项目建设、项目设计、项目施工、项目招投标、项目执行法律情况、项目预(概)算执行和财务决算情况、项目档案资料情况。根据检查情况,专家组对项目建设做出总体评价,并从工程、技术、财务、档案等方面提出意见和建议。基于专家意见,竣工验收委员会对项目建设情况、设计施工与质量、资金和财务管理、项目档案资料以及执行法律情况等进行验收,对建设项目的各个环节做出评价,形成竣工验收报告。竣工验收报告由竣工验收委员会全体成员签字,作为建设项目档案内容归档,并报送项目审批部门。项目审批部门根据电子政务项目验收后的运行情况,可适时组织专家或委托相关机构对建设项目的系统运行效率、使用效果等情况进行后评价。

  电子政务项目建成后的运行管理实行项目建设单位负责制。项目建设单位要确立项目运行机构,制定和完善相应的管理制度,加强日常运行和维护管理,落实运行维护费用。鼓励专业服务机构参与电子政务项目的运行和维护。项目建设单位或其委托的专业机构应按照风险评估的相关规定,对建成项目进行信息安全风险评估。

  2.电子政务项目监理

  在电子政务项目的实施中,IT厂商作为项目实施方为政府部门提供产品和服务。而政府部门领导在项目启动的时候非常重视,对于项目实施效果有较大的期望,但是随着项目实施的深入,要涉及到政务流程重组,牵扯到政府部门内部部分人的利益,于是项目开始受到抵制。由于政府部门自身在技术、能力、人员、经验等各个方面的不足,往往对电子政务项目建设不能很好地掌控,对电子政务项目的投入和难度估计不足,或者自己冒充专家,过分干涉实施项目的IT厂商,对IT厂商不信赖,认为没有达到所期望的要求,造成IT厂商的正常要求得不到相应的支持,项目于是停滞不前,最终导致项目失败。IT厂商在项目实施的过程中希望得到用户的大力支持,但是又不希望用户过多干涉项目的实施。解决上述矛盾的办法就是在项目实施过程中引入一种有效的监督管理机制,使项目在质量、进度、投入等方面都无法得到很好的保证和控制,防止出了问题就互相推诿,避免项目中途下马或完工后难以达到预期建设目标等情况的发生。这种监督管理机制就是项目监理。

  项目监理是国际上确保工程项目质量和进度的一种通行惯例。随着电子政务建设深入开展,越来越多的政府部门意识到实行监理的重要性。2002年5月,北京市颁布了《北京市信息工程监理管理办法(试行)》,规定北京市政府所管理的信息化工程和北京市财政支持的信息化工程从2002年8月1日开始全部实行监理制,要求专业的IT监理公司介入,并且对信息系统工程监理及监理单位、监理工程师的资格认证做了明确的规定。

  2002年12月15日,信息产业部发布的《信息系统工程监理暂行规定》开始实施,明确了信息系统工程监理的概念、内容及范围。2003年4月,信息产业部制定了《信息系统工程监理单位资质管理办法》和《信息系统工程监理工程师资格管理办法》,规定了信息系统监理单位和监理工程师的权利与义务等。信息系统工程监理单位资质认证和监理工程师资格认定。2014年1月,国务院做出了《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》,要求工业和信息化部取消信息系统工程监理单位资质认证和监理工程师资格认定。

  信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位,受建设单位委托,依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同,对信息系统工程项目实施的监督管理。即是在信息系统工程建设中引入第三方参与的管理机制,在业主或者项目建设管理机构的授权委托下,根据项目的建设目标、业务需求和质量标准,对承建方提出的技术方案、项目管理活动以及系统设计、开发、集成和实施部署等活动进行全方位、全过程的审核、监督和控制,以保证项目在预算范围内按时、按质完成,以保护业主的利益,规避或降低项目的风险。实际上,项目监理就是对IT公司实施的项目进行有效监督和调理,从而维护用户权益的一种机制。信息系统工程监理的内容如图1所示。

  信息系统工程监理内容 

  图1 信息系统工程监理内容

  《信息系统工程监理暂行规定》中规定下列信息系统工程应当实施监理:国家级、省部级、地市级的信息系统工程;使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款,规定需要实施监理的信息系统工程;使用国家财政性资金的信息系统工程;涉及国家安全、生产安全的信息系统工程;国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息系统工程。信息系统工程监理业务可以由建设单位直接委托监理单位承担,也可以采用招标方式选择监理单位。监理的主要内容是对信息系统工程的质量、进度和投资进行监督,对项目合同和文档资料进行管理,协调有关单位间的工作关系。

  电子政务项目监理与建筑工程监理的区别很大。传统的建筑工程项目除前期设计工作外,主要还是人类的体力劳动,电子政务系统不像建筑工程那样最终有实体展现在政府部门的面前,只有用了才能知道它的质量。电子政务系统很多需求不明确、不清楚,在开发过程中可能会根据需求的变化产生很大的改变,而建筑工程项目则一般是比较明确的,在后续工作中不会与最初的设计有多大的差异。目前,电子政务系统建设还没有一个规范、完善、成熟的通用标准,而建筑工程项目则相对成熟,可以根据已有的标准规范来实施。

  电子政务项目监理能够协调和保障政府部门与承建方进行成功的合作。电子政务建设过程中存在着很多问题亟待解决,其中最突出的是政府部门和承建方就实施中的问题存在争议。在很多时候,政府部门往往连自己的需求也说不清楚,不得不完全依靠承建方。有时政府部门擅做主张,不管计算机能否实现,都希望承建方在信息系统中再现其日常业务。承建方也往往从自身角度出发来选用技术先进、功能完备的系统,并不充分考虑系统的可用性和现行结构的兼容性问题。对电子政务建设项目进行监理,将有助于协调和保障这些工作的顺利进行,从而把项目建设导向成功。

  项目监理是确保电子政务项目工程质量、进度和预算合格的有效办法。政府部门希望有第三方在建立信息系统时帮助把好工程质量、进度和成本三大关。在电子政务建设过程中,质量、进度、成本构成一个三角关系,如果希望确保工程高质量,就必须有一个合理的工程进度安排,并支付相应的成本。但在现实中,政府部门方面往往会由于诸如来自上级政府领导的压力等原因而对工程进度提出应急性要求,以服务于政府的政治需要;另一方面,对于因赶工期而造成的工程质量问题又耿耿于怀。此时,承建方也很希望有第三方对其提供的信息系统方案及工程实施结果给予公正、恰当、权威的评价。加之承建方往往担心由于政府部门本身与信息项目的实施步调不一致而导致信息项目不能发挥应有的效能,甚至失败,对第三方就寄予更大的厚望。这时就需要监理方按照公正、公开、公平的原则,提出监理意见,向系统建设的各参与方说明工程质量、进度和成本方面存在的问题,并尽量说服各方完善弥补方案。因此,为了保证电子政务建设项目的质量,减少不必要的纠纷,引入第三方的项目监理,实施监理制度也就成为必然。

  项目监理能够弥补政府部门在人力资源和经验上的不足。在电子政务建设过程中,由于政府部门方面了解信息技术的人才往往不多,特别是由于信息技术更新换代较快,政府部门的一般技术人员在计算机、软件、网络、数据库等信息产品方面的知识比较欠缺,很难掌握最新的信息技术和信息设备,这就使得政府部门和承建方在信息建设过程中存在严重的信息不对称问题。政府部门往往不知道承建方在技术方面是否领先,在实施过程中也会感到心里不踏实,出现问题不知采取何种对策,更谈不上对可能出现的问题预先制定防范措施,从而很希望能有第三方来对承建方提出的建设方案进行评估,以弥补其人力资源和经验方面的不足。

  项目监理有助于发挥第三方的专业化服务功能。项目监理通过监理方的专业管理,对政府部门和承建方都做出约束。在实施电子政务项目中,项目监理应该和项目管理有机结合起来,项目监理过程不仅仅局限于软件开发过程,更应该贯穿在整个项目过程中。对此,可以从电子政务建设项目的几个阶段和系统建设各参与方的作用来讨论。

  (1)项目立项阶段——在项目立项阶段,一般由政府部门提出系统建设框架,包括目标、范围、要求、费用估算、时间要求、质量要求等,并综合各方建议提出招标书,向上级报批;承建方则根据政府部门提出的初步需求出具项目建议书。在此期间,监理方可以对政府部门提出的需求出具可行性评估意见,并对项目开发过程中采用的技术方法和项目管理方法提供咨询服务,尤其是在选择系统集成商、产品供应商和应用开发商等方面向政府部门提供专业的参考意见。

  (2)需求分析阶段——在需求分析阶段,由政府部门组织与系统建设有关的各个业务部门提出系统的业务需求,并负责报请相关部门领导批准这些业务需求;承建方则根据政府部门提出的要求,按照双方共同商定的设计方法形成业务需求调研报告,直至以需求确认书的形式确定下来为止。在此期间,监理方将运用自身的专业能力,对政府部门所提需求及其工期要求进行评估,促使双方达成一致意见;同时,还应负责审核承建方提交的各种工作成果是否符合合同的要求,以及业务需求的设计方法是否符合要求,并监督项目进展情况。

  (3)技术开发阶段——在技术开发阶段,政府部门对承建方在系统开发过程中遇到的问题及时予以答复,并配合承建方解决项目开发的各种待定议题(如政策等问题);承建方则负责根据业务需求分析阶段的成果,按照双方商定的开发方法开发产品,提交服务。在此期间,监理方将负责审查承建方提交的各种产品和服务是否符合合同的要求以及开发方法是否符合要求,并监督项目进展情况,帮助政府部门掌握工程进度,按期分段对工程验收,保证工程按期、高质量地完成。

  (4)项目实施阶段——在项目实施阶段,由政府部门协调与系统建设有关的各个部门部署系统实施工作,协助承建方组织软件培训工作,并配合承建方实施新的系统;承建方则提交系统实施计划,提供培训,并负责设备安装、调试。在此期间,监理方的工作重点是检查系统实施计划是否可行,检查软硬件设备的配置是否符合合同的要求。

  (5)验收、维护、使用阶段——在验收、维护、使用阶段,由政府部门根据合同制定验收计划,并按照验收计划负责整个项目的验收工作;承建方则对政府部门提供使用方面的帮助,并配合政府部门完成验收、维护工作。在此期间,监理方则根据合同监督验收是否按照科学方法进行,检查系统集成方提交的产品和服务是否符合合同的要求,是否进行了培训工作,并完成了整个系统的文档。

  在项目实施完成以后,还要对项目整个实施过程进行回顾、分析和评判,考察项目实施结果,分析项目实施的得失,对整个项目提交详细分析报告,评定项目是否实施成功。

  通过以上过程,监理方可以帮助政府部门把好关。在实施项目之前,由监理方对系统集成商进行考核,看是否有能力做好政府部门的项目。在实施项目过程中,一般每周都召开例会,及时让政府部门了解项目进展,发现并快速纠正失误。对许多考虑不周或没有考虑到的地方,及时进行修改。项目结束后,由监理方协助验收测试等后续工作。同时,在以上过程中,监理方也可以协助承建方顺利完成项目建设,帮助承建方发现系统开发中的待定议题,并监督待定议题的解决情况,还要对重大议题提供咨询意见。监理方的定期报告制度,帮助承建方与政府部门沟通交流,使政府部门了解系统开发的进展情况,并监督作出的决定是否已经解决。

  三、电子政务产品与服务采购 

  1.电子政务硬件设备采购

  在电子政务建设中,服务器、计算机、网络设备等硬件不可缺少。在选择硬件设备的时候,要遵循如下几个原则:

  一是“国产优先”原则,即在性能、价格差不多的情况下优先选择国货。中国近年来在信息技术领域取得了很大进展,例如方舟、龙芯等国产CPU已经问世,采用国产CPU的网络计算机也在学校、银行、政府机关等逐步取代某些国外品牌电脑;曙光的新一代高性能计算机已经投入市场,可以充当高档服务器;中信、华为等公司的网络设备产品性能也得到很大提升;由于政府机关的计算机多用于日常办公中的文字处理、上网等,联想、方正、同方等国产品牌电脑在许多场合应用已经绰绰有余,没有必要买国外的品牌电脑。

  二是“适可而止”原则,即在购买硬件设备,特别是计算机的时候,要坚持“够用就好”。计算机硬件技术发展速度非常快,CPU速度越来越快,内存、硬盘容量越来越大,显示器越来越轻便,主板、显卡等性能越来越高,而价格却越来越低。现在组装一台性能良好的计算机,花费2000多元就已经足够了,没有必要花7000-8000元买一台计算机用于打字、上网。在国外,许多政府机构使用的硬件设备虽然差,但电子政务水平却并不低。

  三是“逐步到位”原则,即购买硬件不要一步到位,可以分期分批购买。有的单位喜欢一次购买一大堆,花了很多钱,结果却没有很好地用起来,造成资产闲置和贬值。有的官员一想到信息化,就想到要高投入。实际上,造成这种错觉是因为现在的电子政务建设模式一次性投入太大,在没有明确目标的情况下就匆匆忙忙购置了许多设备,上了许多系统。现在除了经济发达地区的政府财政比较宽余,对于中西部地区大多数政府机关来说,政府财政还是比较紧的。在信息化方面投入过多,就会影响其他方面的投入。特别是投入那么多资金又达不到满意效果时,就会怨声四起,电子政务发展就会遇到阻力,反过来影响信息产业发展。

  2.电子政务软件产品采购

  “重硬轻软”是中国现阶段电子政务建设的通病。其实,电子政务的核心是应用。因此,政府采购主管部门要注重软件采购。

  与硬件采购一样,“国产优先、适可而止、逐步到位”对于软件采购同样适用,即在同等条件下优先采购国产软件,支持民族软件产业;电子政务软件的功能并不是越多越好,而是要以应用为导向;软件应分期分批采购,并坚持急用先行。

  尽管没有像微软Office软件那么普及,永中Office等国产办公软件已可基本替代微软Office产品;在历来被微软垄断的桌面操作系统领域,许多中国公司推出了适合中国用户使用的Linux操作系统。电子政务关系到国家机密、执政能力和社会稳定,特别是中共中央、国务院组成部门以及一些要害部门。因此,国产软件大有可为。

  目前,业内对某些软件政府采购政策争议很大。例如,对于《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》中规定“主要供应商在投资、研发投入、外包出口、纳税等方面达到一定的要求后,可以申请列入《优先采购的非本国软件产品目录》”。有人认为这将让国产软件痛失发展良机,也有人认为国产软件企业过于依赖政府采购,这样的急功近利的做法可能会催生中国软件产业的泡沫。实际上,在同等条件下,政府部门应该优先采购本国软件,扶持民族信息产业,广大软件企业也要有危机感,在技术和市场方面不断创新,努力增强自己的核心竞争力。

  那么如何界定“本国软件”呢?一个外国公司在中国注了册,交了税,有投资,在中国实现了产业化,那么这个公司的软件产品算不算“本国软件”?美国国会曾通过一个《购买美国产品法》,要求联邦政府要采购本国产品,即在美国生产的、增值达到50%以上的产品,进口件组装的不算本国产品。中国也应该从实际情况出发,严格界定什么是“本国软件”。

  怎样才能知道某软件符合不符合要求,选哪家软件比较划算呢?软件不同于可以摸到的实物,而且技术含量通常比较高。实际采购中,由于对软件优劣没有把握,政府部门容易受厂商蒙蔽。政府部门用了之后没有实际效果,往往会心有余悸,甚至认为信息化这东西没有用,从而影响到中国软件产业的发展。

  实际上,政府是行政机构,主管政府采购的官员不一定是IT方面的专家。这需要有参谋机构提供中立的第三方软件评测、选型等服务,为政府采购主管部门提供决策支持。例如,收集电子政务软件产品和解决方案,开展测评,建立一套选型指标体系,给同类产品或方案打分,把分值高的推荐给政府用户,并说明该产品或方案的优缺点,使政府用户心里有底。另一方面,这种做法有利于规范软件市场,提高政府采购效率,使那些鱼目混珠的软件厂商很难生存,也能够使后进软件厂商看到差距并努力赶上;同时,政府采购主管部门也没有必要自己花费人力、物力去“货比三家”,直接参考第三方服务机构的推荐意见就可以进行购买决策。

  软件产品选型是信息化建设的关键环节,直接影响信息化项目的成败,需要慎之又慎。目前,电子政务软件产品选型主要存在以下一些问题:

  (1)缺乏认真细致的需求分析,对信息化建设项目缺乏通盘考虑,对软件采购缺乏统一管理。盲目采购、随意采购、零散采购等现象时有发生,导致软件投资浪费问题严重,信息系统之间互联互通性差。

  (2)在软件价格问题上容易走极端。有的对软件的技术含量缺乏认识,把价格压得过低,盲目选择那些便宜但不中用的软件产品;有的则简单地认为软件产品价格越高越好,盲目追求高端产品,迷恋什么最新技术;或过分追求功能齐全的软件产品,实际上在真正应用过程中,许多功能很少用或根本用不上,可谓“杀鸡用牛刀”。

  (3)缺乏明确的选型标准,讲关系,忽视软件厂商的技术实力、项目经验、服务水平、与实际需求的匹配程度、与现有软件的集成性、软件系统的体系构架、开放性与可扩展性等。由于一些政府部门缺乏懂技术的公务员,有时候软件选型往往会走过场,而软件厂商则用花哨的PPT来忽悠政府用户。

  (4)软件选型存在偏见。例如,盲目迷信国外软件产品,轻视国内软件产品;盲目迷信大公司的软件产品,轻视小公司的软件产品。实际上,国外软件产品可能存在“水土不服”的问题,国内软件产品的质量并不一定差;大公司的软件产品并不一定好,而且存在“店大欺客”的现象,小公司的软件产品也许完全满足用户需求,价格还低一些。

  为了正确选择软件产品,规避实施电子政务工程的风险,就需要总结一套软件选型的规范流程,通过对需求把握、招标文件拟定、考核和评分体系制定、招标公告发布、投标方资格审查、投标技术评审与考核、对软件厂商及其典型用户进行考察、商务谈判、技术谈判、合同签订等各个环节进行控制,保证用户能够选择到适合自己未来发展的软件产品或解决方案。

  软件选型要从考察软件所包含的设计理念入手,然后依次是技术架构、业务流程、软件功能、软件性能、用户界面、软件价格等。软件所包含的设计理念就像软件的“灵魂”,设计理念落后的软件产品不足取。技术架构不仅要符合未来几年信息技术发展的大趋势,而且还要与未来几年政府业务发展需求相匹配。许多政府工作都是流程性工作,特别是行政审批。与企业相比,政府部门的业务流程相对比较固定,但有些业务流程也需要改进。电子政务专业软件设计必须满足政府部门规定的业务流程。软件功能并不是越多越好,软件性能也不是越高越好,一般来说够用就可以了。由于许多公务员的计算机操作水平有限,用户界面设计应简单易懂。软件价格可以根据有关经费预算,结合实际需求通盘考虑价位。

  软件选型应该由一个通力合作的专门小组来完成。在这个小组里,人们各司其职,发挥各自的作用。一般来说,软件选型组里通常有如下一些角色:

  (1)部门领导:是软件采购的决策者。对软件采购工作中出现的问题,他们负责拍板;他们负责签署软件采购合同,监督合同执行情况。

  (2)技术人员:一般来自政府的IT部门,如各级信息中心、计算机中心等。由于懂信息技术,掌握具体的专业术语,他们在选型组中往往扮演技术顾问的角色。他们通过了解使用人员提出的需求,把这种需求转化为技术方案。他们负责与软件厂商的技术人员技术交流,了解一些技术细节。

  (3)最终用户:是指直接使用该软件的公务员。他们根据实际工作情况对软件应该解决什么问题提出具体要求,以改进政府工作。目前由于种种原因,软件采购往往由单位领导或IT部门负责人决定,而忽视了征求一线工作人员的意见。等软件采购来了,却因为软件对实际工作没有太大帮助而遭到使用这些软件的公务员抵制,或软件不符合他们的工作习惯而被束之高阁。

  (4)财务人员:来自用户单位的财务部门。他们负责软件采购资金预算,对软件采购进行成本-收益分析;对比不同采购方案,对采购方案进行优化;与软件厂商的市场销售人员进行价格以及其他合同条款的谈判。由于许多地方成立了政府采购中心,上述工作可以让政府采购中心负责。

  在软件选型时,有时候还要借助外部力量,如第三方咨询公司。有的政府部门懂行的人员比较少,对软件市场也不太熟悉。这时候,就有必要请咨询公司协助完成软件采购任务。咨询公司一定要站在中立的立场上,恪守职业道德,不能与软件厂商进行内部交易。政府部门不应把软件采购全部事宜交给咨询公司,因为许多事情还得自己决定,咨询公司只是起“参谋”的作用。

  总的来说,软件选型可以分为如下三个阶段:

  (1)前期准备阶段:前期准备工作包括组建软件选型小组,明确成员分工;调查并明确具体需求;编制资金预算,拟订招标文件,制定考核和评分体系等。注意,软件需求表达要做到无歧义。一些政府部门在这个环节上做得比较草率,导致信息化项目成功率较低。用户单位在招标前要对自身的需求进行广泛调研,广泛听取最终用户的意见。对主要业务流程进行分析和优化,使信息技术与具体业务能够很好地结合起来。

  目前,不少政府部门在进行软件选型之前只有一些初步的设想,并没有形成明确的需求,容易在软件选型的过程中被软件厂商所诱导。需求分析可由用户单位的IT部门完成,也可以委托给IT咨询公司。招标流程和招标文件要符合《中华人民共和国招标投标法》。

  (2)中期初选阶段:首先,通过公开招标或邀标等方式,让软件供应商前来投标。投标书中明确规定投标方应严格按照招标书规定的格式和内容撰写。在收集到投标文件后,应首先对投标书进行内容审查,查看标书撰写是否规范,分析投标书内容是否针对标书中提出的问题和要求进行全面、明确的回答,剔除无效标书。一些软件厂商不严格按照招标要求撰写标书,只介绍产品功能,不解答标书中规定的问题,这类标书应先剔除。

  其次,通过方案讲解、演示、询问等多种形式考察软件厂商的产品、实施能力、售后服务水平。可以要求备选厂商按照用户单位事先提供的数据资料进行现场演示,这样做既可以使用户单位变被动为主动,又可以使用户单位在较短的时间内了解备选厂商的软件产品功能、模块之间的集成程度和解决问题的能力。经过分析、比较,剔除那些不能满足需求的软件厂商。

  最后,对剩下的备选厂商进行考察,对比他们的解决方案。在大型电子政务项目建设过程中,实施队伍的的能力和经验非常重要。但有些软件厂商为了拿到单子,经常采用“高手打单、菜鸟实施”策略。因此,必须掌握备选厂商的行业背景、相关项目经验、技术力量、客户响应时间等情况。设计一个评分表,对候选厂商进行打分,最终选择两至三家符合条件的软件厂商进入合同谈判阶段。

  (3)后期谈判阶段:许多IT项目在实施过程中往往会出现很多问题,如果合同中没有明确规定,IT厂商可以不承担相应责任。因此,要结合招标文件,逐项列出项目范围、软件功能要求、项目进度安排、验收标准、项目成员、预期成果等。此外,如果请第三方对项目进行监理,还应明确监理方的权力和职责。

  在商务合同的谈判过程中,要做到“有理、有节、双赢”,寻求双方都认为合理的价位。商务合同谈判时除了价格以外,还须注意付款方式和违约责任,最好将付款条件与项目的实施进度和实施效果挂钩,明确任何一方违约应承担的责任,如项目延期、系统运行达不到预期效果、需求变更等。

  上述软件选型步骤是针对大中型电子政务项目而言的,对于小型项目则可以根据实际情况对软件选型流程进行简化。

  3.电子政务资讯服务采购

  一般来说,政府部门的领导干部和工作人员的电子政务专业水平往往不高(其实也不需要高,政府毕竟不是研究机构)。当遇到自身无法解决的问题时,就需要借助第三方专业机构的力量。

  电子政务咨询是指政府部门通过购买第三方专业机构的智力服务,来解决电子政务的各种问题。电子政务咨询内容主要包括电子政务规划、电子政务系统需求分析和方案设计、电子政务系统实施咨询、电子政务评估、电子政务专题研究等。

  政府部门在选择电子政务咨询公司时,可以从以下四个方面考虑:一是评估咨询公司的资信情况;二是了解咨询公司的业务能力;三是评价咨询公司提供的建议方案;四是分析咨询公司的项目报价情况。

  咨询公司的资信情况能够直接或间接地反映电子政务咨询公司的实力。首先,咨询公司的规模和专家实力是一个咨询公司开展咨询服务的基础,具体表现在咨询顾问人数、咨询顾问专业水平、销售额、成立年限、成功案例数量等方面。为了防止咨询公司在资信情况方面造假,政府部门可以从该咨询公司以前的客户那里了解情况,还可以从该咨询公司的竞争对手那里了解情况。此外,咨询公司在业内的声誉、客户口碑也是选取电子政务咨询公司的重要因素。

  不同咨询公司的业务领域和业务专长是不同的。他们所依据的方法论也有很大的差异,对不同性质项目的实施能力也不尽相同。政府部门可以从咨询公司的业务专长、咨询方法、实施能力三个方面去了解咨询公司的业务能力。

  要完全了解咨询公司的业务专长是很难的,但是要获得大致的认识还是不难做到的。政府部门可以从以下几个方面来考虑:该咨询公司是擅长战略咨询、管理咨询还是技术咨询?该咨询公司的多数客户属于哪个领域(公安、交通、国土、环保等)、哪个层级(国家级、省级、地市级、区县级)?了解咨询公司以前做过多少类似的咨询项目是非常重要的。如果有这样的项目,可以向咨询公司及其服务过的客户了解类似项目的真实情况。

  对于咨询公司的方法论,一般可以从他们的项目建议书或者过去做过的项目中了解到。不少咨询公司在实践中积累了具有自身特色的理论方法和咨询工具等,形成了一定套路。政府部门可以通过考察来判断这些方法是否适合自己的部门,能否解决政府部门存在的实际问题。

  政府部门可以通过咨询公司递交的项目建议书初步判断该公司的业务能力以及对该咨询项目的重视程度。从咨询公司递交的项目建议书可以了解咨询公司对政府部门需求的把握是否准确,咨询思路是否清晰,咨询人员结构是否合理,资源保障是否充足,项目周期是否合理,咨询服务承诺是否明确等。这些都是选择咨询公司的重要依据。

  对于一个具体的电子政务咨询项目,咨询公司向政府部门派出什么样的咨询团队很重要。因为该咨询团队的项目经理和项目成员的业务水平直接决定了该项目的咨询质量。有些咨询公司在签合同之前往往口头承诺派出实力雄厚的顾问团队,但签约之后就以各种理由随意更换项目成员,一般是把经验丰富的咨询顾问替换为新手。值得指出的是,项目成员的学历和咨询水平不一定成正比。政府部门更应该看重项目经理和成员的类似项目经历,而不是他们的学历。

  咨询公司一般都有不同的定价策略。对于一个咨询项目的报价,最为通行的是根据项目团队的人天数计算咨询费用。级别高的咨询顾问的人天费用相对较高。政府部门在确定购买咨询服务的价格时,要考虑项目预算情况、项目团队情况、咨询公司资质和口碑等。

  政府部门在选择电子政务咨询公司时,可以给上述因素分配不同的权重,进行计算,哪个电子政务咨询公司的得分最高就选哪个。

  在选好咨询公司之后,政府部门要与咨询公司签订一份完备的咨询合同,明确双方的权利和义务。咨询合同通常包括以下内容:

  (1)咨询内容范围——由于咨询项目的范围界定不明确,双方缺乏良好的沟通,咨询公司经常抱怨客户改变需求、或者增加服务内容,客户则经常抱怨咨询公司没有满足他们的需求,这种相互扯皮的事情往往会使咨询工作陷入困境。因此,必须清晰界定项目范围。项目内容描述要适当具体,避免歧义。

  (2)咨询项目进度安排——对于咨询公司来说,咨询项目的起止时间往往是根据该项目的工作量和成员数量来定的。对于政府部门来说,咨询项目的起止时间往往是根据自身工作计划来定的。对于咨询项目的起止时间,由政府部门和咨询公司共同商定。如果咨询公司不能如期完成项目,特别是影响到政府工作时,应负违约责任,政府部门有权提出赔偿。

  (3)项目团队成员——咨询合同要明确规定项目团队,包括每个项目成员的姓名、专业、资历(咨询师、高级咨询师、资深咨询师)、工作天数或小时数。如果咨询公司随意更改,应该负违约责任,政府部门有权提出赔偿甚至终止合同。

  (4)咨询费用和付款方式——合同要明确项目金额、支付期数、每期支付比例及金额。要明确合同金额是否包括特殊费用,如评审费、成果出版费等。如果要求政府部门承担差旅费等,政府部门应规定最高限额。

  (5)咨询工作的具体要求——咨询公司往往会提出要求政府部门配合的工作内容,政府部门也可以要求咨询人员遵循政府机构的规章制度。

  (6)保密协议——政府工作往往涉及国家机密,这就要求咨询公司在项目执行中要遵守保密协议,不得擅自透露涉密信息。对于涉密咨询项目,要确定项目完成以后咨询成果的保密期限。

  (7)违约责任——无论哪一方出现违约行为,都要承担一定的违约责任。双方要约定哪些行为属于违约,并承担什么样的违约责任。如果政府部门对咨询质量很不满意,可以拒付尾款。

  (8)争议解决方式——一般先通过协商方式来解决争议,如果不能解决,可以规定仲裁条款,由指定仲裁机构来解决,或通过向法院提出诉讼的方式来解决。

  (9)其他事项——有的咨询公司在开展项目以前,往往会做出一些吸引人的口头承诺。如果这些承诺没有写进合同里,很可能就成为不能兑现的“空头支票”。因此,政府部门要把咨询公司的口头承诺也写进合同里,并尽量用具体的、精确的语言来描述咨询公司的口头承诺。

  政府部门要尽量满足咨询公司的合理要求(如协调项目调研事宜、组织项目评审等),配合咨询公司的有关工作,与咨询公司建立良好的沟通机制。

  四、IT治理与IT服务管理 

  1.IT治理

  IT治理用于描述企业或政府是否采用有效的机制,使得IT的应用能够完成组织赋予它的使命,同时平衡信息技术与过程的风险、确保实现组织的战略目标。IT治理就是要明确有关IT决策权的归属机制和有关IT责任的承担机制,以鼓励IT应用的期望行为的产生,并连接战略目标、业务目标和IT目标,从而使政府或企业从IT中获得最大的价值。IT治理是政府或企业治理中非常重要的一部分,包括IT服务管理、IT审什等。

  值得指出的是,IT治理和IT管理有所区别。IT治理关注的是IT到底要做什么,怎么做,谁来做决策,谁去参与决策,谁去实现这个决策的问题。而IT管理则是制定和执行这些IT决策的过程。

  走向IT治理的第一步就是,要对组织处于什么样的环境进行正确的分析。一旦组织明确了自己对于IT的需求,那下一步就要解决IT治理做哪些决策的问题。IT治理的决策范围一般包括组织模式、架构、标准、资源等。

  IT治理的一个关键性问题是:公司的IT投资是否与战略目标相一致,从而构筑必要的核心竞争力。因为企业目标变化太快,很难保证IT与商业目标始终保持一致,因此需要多方面的协调,保证IT治理继续沿着正确的方向走,这也是IT投资者真正关心的问题。对IT治理而言,要能体现未来信息技术与未来企业组织的战略集成。既要尽可能地保持开放性和长远性,以确保系统的稳定性和延续性;同时又因为规划赶不上变化,再长远的规划也难以保证能跟上企业环境的变化。IT 治理中一个相对有效的做法是,在信息化规划时,认真分析企业的战略与IT支撑之间的影响度,并合理预测环境变化可能给企业战略带来的偏移,在规划时留有适当的余地,从业务战略到信息化战略都要做务实的牵引,不要追求大而全。

  IT治理有助于建立一个灵活的、具有适应性的企业。IT治理能够影响信息和指示:企业能够感知市场正在发生的事,使用知识资产并从中学习,创新新产品、服务、渠道、过程,迅速变化,将革新带入市场,衡量业绩。IT治理应该体现“以组织战略目标为中心”的思想,通过合理配置IT资源创造价值。企业治理侧重于企业整体规划,IT治理侧重于企业中信息资源的有效利用和管理。

  在电子政务建设过程中,最初是业务部门向IT技术部门描述需求,由IT技术部门来负责业务实现,似乎IT的决策权是在IT技术部门手中。但随着IT技术的普及,业务部门开始渐渐了解IT,于是业务对IT的需求越来越急迫。在一个没有IT治理框架的组织架构下,很容易出现的一个现象,就是急用优先。渐渐地,政府部门的业务系统成为一个个分散且封闭的系统。而随着业务部门之间的关联性越来越大,不同业务部门需要联合在一起对IT系统进行规划,这样就逐渐产生了形成一个IT战略部门的需求。

  政府IT治理要弄清楚什么是决策层和参与决策层?什么是提供支持、帮助和分享的部门?这样就要求需求提出部门,业务规划统筹部门,技术提出部门等之间存在一个有序的工作关系。而这样的机制是需要流程来支撑的,流程又需要有一些手段来保障。政府IT治理关键流程如图2所示。

  当政府部门进行IT治理的时候,需要回答三个问题。首先就目前政府部门信息化的外部和内部情况进行分析。其次了解下一步到底要做哪些事,以及整个IT建设的定位,然后分析这些事情。有哪些是需要决策的,需要技术方面的决策还是需要业务方面的决策?将这些工作看成一项持续性的工作。包括开发、测试、上线等具体工作是由哪一个部门执行?什么环节按照什么制度去做?要完成这个事情,外部和内部的资源如何保障?等等。这样才能使IT治理逐渐上轨道,让所有的参与者也都能够分享IT治理的成果。

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  图2 政府IT治理关键流程示意图

  政府IT治理要解决三个问题:一是需要制定哪些决策?即IT治理的目的性。二是由谁来制定这些决策?即IT治理的组织性。三是如何制定并监控这些决策?即IT治理的系统性。

  政府IT治理是一个长期的、动态的、渐进的过程。在解决IT治理三个问题(即目的性、组织性和系统性)的同时要及时发现新问题并对治理过程进行适当的修正。

  不同地区、不同行业、不同部门、甚至同一个部门不同时期的IT资源、机构设置、存在的问题都不尽相同,政府IT治理的组织、安排、目标等应有所不同。在实践过程中要结合自身实际情况灵活运用IT治理理论、方法和工具,确保政府IT治理的有效实施。

  2.IT服务管理

  大量实践表明,在IT项目的生命周期中,大约80%的时间与IT项目运维有关,而该阶段的投资仅占整个IT投资的20%。Gartner公司调查发现,在经常出现的问题中,源自技术或产品方面的只占20%,而流程失误和人员疏失方面各占40%。流程失误包括变更管理没有做好、超载、没有测试等程序上的错误或不完整,人员疏失包括忘了做某些事情、训练不足、备份错误或安全疏忽等。这说明IT方面的问题更多的不是来自技术,而是来自管理方面。

  IT服务管理是通过流程驱动的,将复杂的IT管理活动梳理成各种流程,比如事件管理、问题管理和配置管理等,并将这些流程规范化、标准化,明确定义各个流程的目标和范围、成本和效益、运营步骤、关键成功因素和绩效指标、有关人员的责权利,以及各个流程之间的关系。

  IT服务管理的核心思想是IT组织,不管是企业内部的还是外部的,都是IT服务提供者,其主要工作就是提供低成本、高质量的IT服务。而IT服务的质量和成本则须从IT服务的客户(购买IT服务者)和用户(使用IT服务者)加以判断。与传统的IT管理不同,它是一种以服务为中心的IT管理。

  IT服务管理是ITIL框架的核心,它是一套协同流程(Process),并通过服务级别协议(SLA)来保证IT服务的质量。ITIL把IT服务管理活动分为一项管理功能和十个核心流程,包括:

  (1)服务台——服务台有时也称帮助台,即通常人们所指呼叫中心或客户服务中心。它经常与事件管理紧密结合,用来连接其他的服务管理流程。

  (2)事件管理——事件管理指的是突发事件管理或意外事件管理,处理IT的危机并要从中恢复运转。即在出现事故的时候,能够尽可能地恢复服务的正常运作,避免业务中断,以确保最佳的服务可用性级别。

  (3)问题管理——问题管理是指负责解决IT服务运营过程中遇到的所有问题的流程。问题管理的主要活动实质上就是分析已被列出问题的事件的根本原因,找出解决方案,把事件的影响最小化,并通过找到已发生事件或潜在事故的根本原因来减少事件的数量或消除事件的再次发生。

  (4)配置管理——配置管理是将一个系统中软件和硬件等配置项资源进行识别和定义,并记录和报告配置状态和变更请求以及检验配置项的正确性和完整性等活动构成的过程。

  (5)变更管理——变更管理是要确保在IT服务变动的过程中能够有标准的方法,以有效地监控这些变动,降低或消除因为变动所造成的问题。它的目的并不是控制和限制变更的发生,而是对业务中断进行有效管理,确保变更有序进行。

  (6)发布管理——发布管理是指对经测试后导入实际应用的新增或修改后的配置项进行分发和宣传的管理流程,目的是要保障所有的软件组件的安全性,以确保只有经过完整测试的正确版本才能得到授权进入正式运行环境。

  (7)服务级别管理——服务级别管理是一种严格的超前方法论和处理程序,是定义、协商、订约、检测和评审提供给客户的服务质量水准的流程。

  (8)财务管理——财务管理是在提供深入了解IT服务管理流程的基础上,对IT恢复运作的费用及成本重新分配并进行正确管理的程序,其目标是帮助IT部门在提供服务的同时加强成本效益核算,以合理利用IT资源,提高效益及财务资源使用的有效性。

  (9)可持续性管理——可持续性管理是指确保发生灾难后有足够的技术、财务与管理资源来确保IT能持续服务的管理流程。

  (10)容量管理——容量管理是指在成本和业务需求的双重约束下,通过配置合理的服务能力来确保服务的持续提供和IT资源的正确管理,以发挥最大效能;以合理的成本及时提供有效的IT服务,以满足组织当前及将来业务的需求。

  (11)可用性管理——可用性管理是在正确使用资源、方法及技术的前提下保障IT服务的可用性和实践可用性。目标是确保IT服务的设计符合业务所需的可用性级别。

  IT服务管理的基本原理可简单地用“二次转换”来概括:第一次是“梳理”,将技术管理转化为流程管理;第二次是“打包”,将流程管理转化为服务管理。首先将纵向的各种IT管理工作,如网络管理、软件管理等,进行梳理,形成典型的流程,比如ITIL中的10个流程。这是第一次转换。流程主要是IT服务提供方内部使用的,仅有这些流程并不能保证服务质量或客户满意,还需要将这些流程按需“打包”成特定的IT服务,然后提供给客户。这是第二次转换。

  从客户角度来说,IT只是手段而不是目的。客户没有必要,也不可能对IT有太多的了解,他和IT部门之间的交流应使用“业务语言”而不是“技术语言”。为了灵活、及时和有效地提供IT服务,保证服务质量,准确计算有关成本,IT服务提供商就必须事先对IT服务进行一定程度上的分类和“固化”。

  IT服务管理给政府部门开展电子政务建设带来的好处如下:

  ◆ 确保IT流程支撑业务流程,整体上提高了业务运营的质量。

  ◆ 对IT有更合理的期望,并更加清楚为达到这些期望他们所需要的付出。

  ◆ 使电子政务系统变得更加以用户为中心。

  ◆ 对服务质量、可用性、可靠性和服务成本进行更好的管理。

  ◆ 提高服务的灵活性和可适应性。

  ◆ 降低实施变更的成本。

  ◆ 改进业务部门与IT部门的沟通。

  ◆ IT部门形成了一个更为明晰的架构,从而变得更为有效率和更为关注战略目标。

  ◆ 可以对IT基础架构和服务实施控制,使其更易于管理。

  ◆ 提高IT人员的工作效率。

  ◆ 提高用户满意度。

来源: 前沿信安资讯阵地)


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