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改革开放40年:我国放管服改革的进程、经验与趋势

日期: 2018-06-12    

  摘要:改革开放40年来, 我国政府放管服改革大体经过了面向市场经济转型的放管服改革阶段、市场经济体制完善时期的放管服改革阶段、市场决定性作用时期的放管服改革阶段等三个阶段。适应中国特色社会主义进入新时代的新要求, 我国放管服改革要满足人民日益增长的美好生活需要, 提高实体经济的吸引力与竞争力, 营造国际一流营商环境。

  一、改革开放以来我国放管服改革的阶段进程

  改革开放40年来, 为适应社会主义现代化建设与市场经济体制不断完善的需要, 我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次大规模的机构与行政体制改革, 我国政府放管服改革不断向纵深发展。从市场经济体制建立与完善过程中放管服改革的重点任务及其作用来划分, 我国政府放管服改革大体经过了三个发展阶段。

  (一) 面向市场经济转型的放管服改革阶段 (从20世纪70年代末期至20世纪90年代末期)

  我国的放管服改革是从改革传统行政体制开始的。我国的传统行政体制是适应计划经济要求的、高度集中的、全能型、管制型行政管理体制。在计划经济体制下, 从中央到地方的各级政府都是所有经营活动 (如工业、农业、商业、金融等) 的组织者、管理者、决策者。实践证明, 这种政企合一的管理体制官僚主义严重, 效率低下, 极大地阻碍了生产力的发展。邓小平同志指出, 我国官僚主义的“总病根”是权力过于集中的管理体制, 他在1978年12月13日《解放思想, 实事求是, 团结一致向前看》的讲话中提出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中, 应该有计划地大胆下放, 否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性, 也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”因而, 要通过权力下放, 调动地方、企业、基层与人民的积极性。“企业下放, 政企分开, 是经济体制改革, 也是政治体制改革。”“我们要精兵简政, 真正下放权力, 扩大社会主义民主, 把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”

  从20世纪70年代末期开始, 我国开始了市场化改革, 我国的经济体制逐步向转型。在这一转型过程中, 我国的放管服改革主要以中央向地方下放权力、政企分开为重点。

  对计划经济体制的改革首先是从权力下放和政企分开开始的。1982年国务院机构改革在下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限的同时, 对各级政府机构进行了较大幅度的精简, 提出了干部队伍“四化”方针。1988年开始的国务院机构改革第一次明确提出了政府职能转变这个关键性的问题, 要求逐步理顺政府、国有企业、事业单位等之间的关系, 推进政企分开, 强化政府综合管理职能, 减少微观管理职能, 精简专业部门, 强化宏观调控部门。

  1992年, 我国确立了建立社会主义市场经济体制的目标, 正式开始了向市场经济体制的全面转型。1993年机构改革的重点是转变政府职能, 中心内容是政企分开, 即政府职能与工商企业经营职能分开, 政府管理从微观转向宏观;由直接指挥企业生产经营转向间接管理, 从而建立适应社会主义市场经济需要的行政管理体系。1998年开始的机构改革在政府职能转变方面取得了重大进展, 明确把政府职能定为宏观调控、社会管理和公共服务三项;这次改革精简了很多与计划经济相关的经济部门, 使政企分开有了新的突破, 撤销了机械部、冶金部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油化工总公司等一批工业经济管理部门和行政性公司、总会, 组建由国家经贸委管理的国家局, 并明确规定这些国家局不再直接管理企业, 不再承担投资项目立项、审查、审批职能, 不再下达生产和分配计划及盈亏指标, 不再承担审批公司职责。2001年2月19日, 由国家经贸委管理的10个国家局, 除国家烟草专卖局外, 其余9个全部撤销, 从而正式标志着计划经济体制的终结, 社会主义市场经济体制在我国的基本建立;这次改革中, 还将中央政府各部门管理的部分审批权和具体事务性工作共100多项职能下放给了地方政府。

  (二) 市场经济体制发育完善时期的放管服改革阶段 (从21世纪初期至2012年)

  进入21世纪, 我国社会主义市场经济体制不断发育完善, 我国的放管服改革围绕着发挥市场在资源配置中的基础性作用进行, 重点是推进政企分开、强化政府公共服务职能、建设服务型政府。

  党的十六大报告将政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面, 并要求适应全面改革开放的新形势, 转变和规范政府职能, 进一步深化行政管理体制改革。根据党的十六大报告要求, 2003年国务院机构改革在坚持政企分开的前提下, 紧紧围绕政府职能转变来设置政府机构, 设立了国务院国有资产监督管理委员会, 促进政府出资人职责与宏观管理职能的分离;改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会, 不断完善宏观调控体系;组建商务部, 统一了内外贸管理;组建了国家食品药品监督管理局, 加强了食品安全监管体制建设, 等等。

  2008年2月, 党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》, 要求深化行政体制改革, 建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制, 建设人民满意的服务型政府。2008年国务院机构改革的主要任务是:科学配置国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门的宏观调控职能, 更好地实施权威高效的宏观调控;组建环境保护部, 加大环境保护力度;为保障和改善民生, 加强了公共服务和社会管理部门建设。

  为更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用, 这一时期加大了行政审批制度改革力度。2001年9月24日, 成立国务院行政审批制度改革工作领导小组。为在法治基础上推进行政审批制度改革, 2004年7月, 《行政许可法》正式实施。截止2012年, 共进行了六轮行政审批制度改革, 取消调整了2400多项审批项目, 占原有审批项目的近70%。这一时期, 我国行政审批制度改革取得了突破性进展, 市场配置资源的作用显著增强;同时, 政府服务功能不断强化, 特别是城乡免费义务教育全面实现、城乡居民基本养老保险制度全面覆盖、基本实现全民医保, 这都是对中华民族发展至关重要的历史性贡献。

  (三) “市场决定性作用”时期的放管服改革阶段 (2012年底以来)

  2012年11月, 党的十八大提出:“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”, “要按照建立中国特色社会主义行政体制目标, 深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开, 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”2013年开始的机构改革在简政放权、加快政府职能转变上迈出了重大步伐。一是放权给市场主体。重点减少了投资项目审批和生产经营活动审批事项, 修订了政府核准的投资项目目录, 减少了资质资格许可和行政事业性收费, 推动了市场准入制度和商事制度的改革。二是放权给社会组织, 加强了社会组织法人治理结构建设与能力建设, 使之能更好地承接政府转移出来的职能;出台了政府向社会力量购买服务的指导意见, 积极组织开展政府购买服务工作。三是放权给地方。在行政审批制度改革过程中加大了向地方下放审批事项与审批事权的力度, 并改革了财政转移支付制度, 更好地促进基本公共服务均等化。四是探索了负面清单制度。2013年9月公布的上海自贸区负面清单涉及国民经济18个行业门类、89个大类、419个中类、1069个小类。其中, 小类的190个属于“负面清单”, 占全部小类的17.8%。同时要求要求公开国务院各部门公开全部行政审批事项清单。五是优化职能配置, 提高政府服务效率。如整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等, 分别由一个部门承担;整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台;等等。

  2013年11月, 党的十八届三中全会提出, “紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”, “核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”按照“市场决定性作用”这一市场经济标准, 要紧紧抓住政府职能转变这个核心环节, 加快推进行政体制改革。党的十八届三中全会在放管服改革方面做出了总体部署, 提出要进一步推进行政审批制度改革与投资审批制度改革, 大幅度减少国务院部门微观事务管理职能, 以实际行动推动简政放权;同时, 要更好发挥政府在宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务方面的作用。

  在这个阶段, 我国放管服改革取得了突破性进展。2013年十二届人大一次会议记者会上, 李克强总理提出在本届政府任内把国务院部门实施的1700多项行政审批事项减少1/3;到2017年上半年, 国务院各部门已经取消、下放了40%以上的行政审批项目。同时, 商事制度改革深入推进, “双随机、一公开”的市场监管改革持续深化, 服务于“大众创业、万众创新”的政务服务效率大幅度提升, 我国国际营商环境全球排名持续提升, 特别是“开办企业便利度”指标排名提升较快, 世界银行发布的《2018全球营商环境报告》显示, 中国“开办企业便利度”排名从2017年的第127位上升至2018年的第93位。总体看, 我国的放管服改革取得了重大成功, 激发了社会投资和创业热情、激发了市场活力、解决了就业问题、释放了改革红利、减轻了政府债务风险、抑制了腐败。

  二、改革开放40年来我国放管服改革的基本经验

  改革开放40年以来, 我国政府放管服改革的基本经验体现在如下方面。

  (一) 根据我国社会主义现代化建设不同阶段的发展要求, 与时俱进, 准确定位放管服改革的目标及其重点任务

  从我国政府放管服改革的整体发展过程来看, 每次改革都是针对我国社会主义现代化建设不同阶段与当时经济社会发展要求进行的。1988年, 为深化经济体制改革, 拓展市场化改革的领域, 突破长期政企不分的严重束缚, 党中央国务院把放管服改革的重点确定为推进政企分开和简政放权, 主要裁减了工业专业管理部门;1993年改革以建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体系为目标, 围绕转变职能和理顺关系推进改革, 减少政府对企业的直接干预和具体审批管理, 加强了宏观调控部门;1998年改革以全面建立社会主义市场经济体制为根本要求, 对阻碍市场经济体制建立的上层建筑领域进行了深刻改革, 重点是大幅度减少了专业经济部门, 基本建立了适应市场经济要求的政府机构体系;2003年机构改革结合我国加入世界贸易组织的新形势, 满足社会主义市场经济体制不断完善的要求, 重点解决了国有资产管理、内外贸管理、食品安全监管等领域中存在的突出问题。2008年改革以建立人民满意的服务型政府为目标, 探索实行了职能有机统一的大部门体制。2013年机构改革提出以政府职能转变为核心, 进一步深化放管服改革。由此可见, 放管服改革是一个逐步深化的过程, 必须从国情出发, 服从服务于经济社会发展大局;必须随着社会主义现代化建设的不断发展, 科学确定不同时期的放管服改革目标和重点任务。

  (二) 牢牢把握政府职能转变这个核心, 积极有为地推进政府放管服改革

  转变政府职能是放管服改革和行政体制改革的核心。我国1988年机构改革首次提出转变政府职能的要求, 以后的历次行政体制改革都以政府职能转变为重点加以推进。1993年机构改革以政企分开作为政府职能转变的突破口, 使政府对国有企业的管理由原来的直接指挥企业生产经营转向间接管理, 由原来的微观管理转向宏观管理;1998年机构改革重点强化市场经济条件下政府宏观调控、社会管理和公共服务等公共管理职能, 同时撤销了直接管理企业的众多行政管理部门与行政性公司, 将政府不该管、管不好的职能下放给了企业、下放给了地方、下放给了行业协会和中介组织。2003年的机构改革更加精准定位了政府与企业之间的关系, 促进了政府出资人职能与宏观调控职能的分离, 为政资分开创造了条件;这次改革在抓好经济调节和市场监管的同时, 更加重视社会管理和公共服务职能。2008年机构改革加大了环境保护的力度, 完善了政府生态管理职能;加大了保障和改善民生力度, 强化了政府社会治理与服务功能。2013年机构改革则细化了简政放权、放管结合与优化服务方面的各项措施, 在加快政府职能转变上迈出了重大步伐。

  (三) 牢牢把握“市场决定性作用”这一市场经济标准, 不断拓展简政放权、强化监管、优化政府服务与公共服务的视野与领域

  习近平总书记指出, “进一步处理好政府和市场关系, 实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”发挥“市场决定性作用”, 必须在进一步简政放权上迈出新步伐, 要放权给市场主体, 从而更好地激发市场活力。“我们要坚持社会主义市场经济改革方向, 从广度和深度上推进市场化改革, 减少政府对资源的直接配置, 减少政府对微观经济活动的直接干预, 加快建设统一开放、竞争有序的市场体系, 建立公平开放透明的市场规则, 把市场机制能有效调节的经济活动交给市场, 把政府不该管的事交给市场, 让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用, 推动资源配置实现效益最大化和效率最优化, 让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。”同时, 我们也要充分发挥政府公共管理功能, 全面正确履行政府宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务与生态管理职能。因而, 发挥“市场决定性作用”, 就要更好推进简政放权、加强监管、优化服务的综合改革。改革开放40年来, 我国的放管服改革始终坚持“市场决定性作用”这一市场经济标准, 不断完善简政放权、强化监管、优化政府服务与公共服务的各项政策措施, 推进了我国全面改革开放的进程。

  (四) 打好放权、严管、优服组合拳, 实施行政审批制度、商事制度、监管制度与政务服务制度的综合配套改革

  放管服改革是一个系统工程, 涉及到行政审批制度改革与商事制度改革等简政放权领域的改革, 涉及到加强监管、公正监管的监管体制改革, 涉及到政务服务制度与公共服务体系的改革, 因而, 有效推进放管服改革必须打好组合拳。在简政放权方面, 深化行政审批制度改革, 精简和规范行政审批项目;不断放宽市场准入, 由开始的“三证合一”到“五证合一”, 再到2017年的“多证合一”;同时, 加快推进工商登记全程电子化改革。在简政放权的同时加强了市场监管, 全面推开“双随机、一公开”监管改革, 随机抽查事项在2017年实现全覆盖;同时加强信用监管, 加快形成企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的监管共治格局。为更好促进放管结合, 优化了政务服务与公共服务;以用户需要为核心重塑了公共服务与政务服务流程, 效能政府建设提速;加快完善基本公共服务体系, 推广政府和社会资本合作模式, 满足群众多层次、多样化公共服务需求。大力推行“互联网+政务服务与公共服务”, 促进以云计算、大数据、移动互联网等为代表的新一代信息技术在公共服务各个领域广泛应用, 使政务服务与公共服务整体化化、智能化、服务化、协同化水平显著提升, 服务保障更加精准、更加智能。

  (五) 勇于破除利益固化的藩篱, 不断推进刀刃向内的政府自身改革

  推进放管服改革涉及政府部门及其工作人员各方面审批利益的调整, 需要极大的勇气推进改革, 重点是推进行政审批制度改革、负面清单改革与政府权责清单改革。行政审批制度改革的过程伴随着附着于审批之上的相应行政权力的削减与剥离, 国务院各部门的行政审批项目减少了三千多项, 目前保留下来的仅余千项左右。全面实施权责清单制度, 试点实施负面清单制度, 是一场脱胎换骨、刀刃向内的政府自身革命。2017年6月16日, 国务院办公厅印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) 2017年版》, 使我国自贸区的负面清单条目从最初的190项、2014年的139项、2015年的122项缩减到2017年的95项。2017年11月1日, 上海浦东新区的“证照分离”改革迎来了2.0升级版, 这次改革把国家部委、市级部门与区级部门在企业市场准入方面的审批事项全部纳入改革范围, 共计548项审批事项。我国的政府权力清单制度不断完善, 省级政府在2015年年底前、市县两级政府在2016年年底前基本完成了政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作;部分省份还探索制定了乡镇、村务权力清单。国务院部门的权力清单编制试点推进较快, 有望全面实施。

  (六) 在智慧政府建设的基础上提升放管服的技术水平, 不断推动互联网+放管服改革

  利用互联网技术推进放管服改革, 是我国放管服改革取得重要成效的主要因素。在简政放权方面, 从中央到地方各政府部门在网上公布了行政审批事项清单与办理行政审批流程。在监管创新方面, 运用“互联网+”、大数据等手段创新监管方式, 对市场主体实行“智能”监管, 完善了“信用中国”网站, 建立了全国统一的信用信息共享交换平台, 工商总局建成了全国统一的经营异常名录数据库, 覆盖全国的投资项目在线审批监管平台建立, 推动落实企业投资项目网上并联核准制度。网上办事也获得了迅猛发展, 例如, 2017年6月28日, 省市县三级统一的江苏政务服务网正式上线运行, 省级各部门网上政务服务窗口与江苏政务服务网无缝衔接, 各设区市和县 (市、区) 网上政务分别建在江苏政务服务网上, 并与政府门户网站前端融合, 统一身份认证, 统一公共支付, 统一电子证照。

  (七) 坚持发挥中央与地方两个积极性, 中央出台放管服改革的顶层设计方案, 地方政府在放管服改革中先行探索, 不断积累经验

  在党中央、国务院的顶层设计和统一部署下, 我国各级地方政府在放管服方面进行了有益探索, 为我国深化放管服改革提供了经验与借鉴。例如, 广东于2012年10月开始实施“建设法治化国际化营商环境五年行动计划”, 提出要通过五年努力, 基本形成法治化国际化营商环境。又如, 2014年6月, 浙江政务服务网上线运行, 在全国首开“互联网+政务”先河;2017年2月20日, 浙江省人民政府《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》, 全面推开“最多跑一次”改革。再如, 2017年6月5日, 江苏省发布《关于全省推行不见面审批 (服务) 改革实施方案》。2017年5月3日, 福建省人民政府办公厅关于推行“一趟不用跑”和“最多跑一趟”办事清单的通知;2017年10月底前基本完成所有“一趟不用跑”和“最多跑一趟”事项公布, 并实行动态管理。我国地方政府对放管服改革的先行探索, 为全国范围内深化放管服改革提供了宝贵经验。

  三、新时代我国放管服改革的趋势展望

  随着我国进入中国特色社会主义新时代, 我国放管服改革要满足人民日益增长的美好生活需要, 提高实体经济吸引力与竞争力, 营造国际一流营商环境。

  (一) 适应我国进入中国特色社会主义新时代的要求, 根据人民日益增长的美好生活需要推进放管服改革

  中国特色社会主义进入了新时代, 一个重要的标志就是我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

  在这一新的历史条件下, 我国的放管服改革要满足人民日益增长的美好生活需要。一是要大力促进服务业发展, 进一步简政放权, 解决服务业方面发展不平衡不充分的问题。特别要加大与人民群众生活密切相关的服务业方面的简政放权, 放宽社会服务业市场准入, 提升人民群众生活的获得感与幸福感。二是要满足人民群众对美丽中国的需要, 实施市场准入负面清单管理制度, 切实做好应该把关的关系生态安全的行政审批。三是要围绕建设创新型国家简政放权, 持续解放和发展科技生产力, 逐步放宽高等教育领导的市场准入, 加强高等教育质量监管。四是要以人民群众的美好生活需求为导向完善公共服务体系。要满足人民以健康为中心的素质需要, 提升人们的身体素质、智力素质、创新素质和文明素质, 完善公共教育服务体系和公共医疗保障体系;要满足人民以民生为导向的就业需要, 完善公共就业服务体系;要满足人民以宜居为目标的环境需要, 建设宜人宜居宜商宜游的生态环境, 完善公共住房、公共服务设施与公共交通、环境保护体系;要满足人民以富裕为核心的收入需要, 完善社会保障体系和公共服务型财政体系;要满足人民以平安为基础的安全需要, 完善公共文化服务体系和社区公共服务体系完善, 使人与人之间团结友爱、和睦共处, 平安幸福。

  (二) 适应我国经济新常态时期的供给侧结构性改革要求, 为增强实体经济吸引力和竞争力推进放管服改革

  2017年12月18日至20日, 中央经济工作会议提出, 要深化简政放权、放管结合、优化服务改革;并提出要大力降低实体经济成本, 强化实体经济吸引力和竞争力, 营造支持民营企业发展良好环境。

  我国的放管服改革要致力于增加实体经济吸引力和竞争力, 进一步提高开办企业便利度和办理建筑施工许可证便利度, 通过降税减费提高企业纳税便利度, 通过财政金融服务于实体经济提升企业信贷便利度。一是要将开办企业便利度提升到国际先进水平。这就要求我们深化行政审批制度改革, 进一步将生产经营许可、服务业许可数量降低到国际先进水平;进一步推进商事制度改革, 实施“多证合一”与“证照分离”改革。二是要将办理建筑施工许可便利度提升到国际先进水平。这就要求我们进一步精简负面清单的长度, 进一步推进投资审批制度改革, 加强投资服务工作。例如, 2017年7月, 江苏省政府办公厅发布《关于全省推行“3550”改革的意见》, 全面推行开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成的改革目标, 以最大限度利企便民。三是要将纳税便利度提升到国际先进水平。这就要求我们优化纳税服务, 简化税制, 切实降低企业总税负;整治各种涉企乱收费, 完善涉企收费监督检查制度, 强化举报、查处和问责机制。四是要将获得信贷便利度提升至国际先进水平。要加强中小企业信贷扶持, 设立中小企业发展基金, 组建中小企业政策性担保或再担保机构, 设立企业科技成果转化引导资金。

  (三) 适应我国经济进入高质量发展阶段的要求, 为营造国际一流的营商环境而推进放管服改革

  检验放管服改革是否取得真正成效的标准, 就是要看企业开办、生产经营等方面是否真正便利快捷, 就是要对标国际先进水平, 营造国际一流营商环境。在中国特色社会主义现代化建设的新时代, 进一步深化放管服改革, 要以营造国际一流营商环境为抓手。建设国际一流营商环境, 就是打造世界排名前列的国际化、法治化、便利化的营商环境, 提升我国营商环境的国际排名。

  营造国际一流营商环境, 重点要建设法治环境、政务环境、市场环境与开放环境。一是要完善公平正义的法治环境。健全营商环境制度性和程序性法规规章建设, 建立一套公平公正的具体法律、法规、监管与执法的制度与程序;完善各级行政执法部门执法程序, 建设法治政府与法治社会;推进司法改革, 法官编制配备要与司法案件增长幅度相适应, 减少不审理案件法官的数量;加强投资者权益救济, 开展支持诉讼, 通过投资者服务中心为中小投资者提供免费法律服务。二是要完善透明高效政务环境。简化企业开办和注销程序, 取消、下放、简化和规范投资项目前置性审批, 对后置性审批也要通过“证照分离”改革和“告知承诺”制度, 把许可类的各种“证”分别予以取消或改为备案、告知承诺等管理方式;优化重大项目服务, 实行项目审批“一表受理”制、审批代办、领办制、预约办理和限时办结制;开展政府清欠行动, 加强诚信政府建设;强化行政效能监察, 加强对不当用权的问责, 禁止任何机关及其工作人员破坏营商环境的相关行为;提升供电可靠性与电费指数透明度;提升登记财产便利度;减少征税自由裁量权, 防止任性收税, 提升税收便利化水平。三是要完善竞争有序的市场环境。要全面实施负面清单制度, 加快社会信用体系建设;严格落实金融机构支持实体经济发展的各项政策措施。四是要完善互利共赢开放环境。要加快引入国际通用的行业规范、管理标准和营商规则, 推广国际贸易“单一窗口”机制, 推进口岸通关便利化。

 

责任编辑:杜凡


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发布时间:2018-06-12