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数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索

日期: 2018-09-25     来源:信息与技术

  [摘 要]数字政府是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”的系统性、协同式变革,推动治理体系和治理能力现代化亟需加快推动大数据与政府治理深度融合,对政务流程、组织构架、功能模块等进行数字化重塑,系统推进经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、环境治理、政府运行“六位一体”数字化转型,构建纵向贯通、横向协同的数字政府。政府数字化转型效应最大化需要全方位协同,对政府系统的数据共享技术、数据采集技术、数据标准、数据安全技术等底层技术进行整合和集成,以支撑和保障政府组织高效响应经济社会全面数字化转型需求。数字政府系统性和耦合性很强,建立政务高效化、服务线上化、治理精准化的新型政务运行模式,必须从国家层面进行协同改革以及综合集成,加强顶层设计,深化政务改革,构筑统一平台,全面推行“掌上办事”。

  以数字化、网络化、智能化等为特质的新一代信息通信技术(ICT)驱动政府转型驶入快车道,全方位重塑与再造政府组织、政务流程、行政审批、政民互动等体制机制,对政府治理体系产生革命性催化,致使数字政府建设具有战略必然性和技术可行性。发达国家纷纷运用数字技术推动政府转型成为新公共管理运动后政府改革的主旋律之一,英国2012年11月推出“政府数字战略”(Goverment Digital Strategy)和“政府转型战略(2017-2020)”,启动“数字政府即平台行动计划”;美国2012年发布“数字政府战略”(Digital Government);韩国2012年6月实施“智慧政府实施计划”(Smart Government Plan);德国2016年3月发布“数字化战略2025”及“数字化政府”行动(eGovernment);新加坡2014年3月启动实施“iN2015计划”及“智慧国家2025”工程;日本制定“i-Japan战略”,均通过系统的数字化路线推动政府转型,致力于引领全球数字政府转型,继而抢占数字经济先机和竞争优势。

  数字政府是数字中国、网络强国、智慧社会三大国家战略纵深推进的战略支撑。习近平总书记在中央政治局第36次集体学习时强调,要以数据集中和共享为途径,建设全国一体化的国家大数据中心,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。作为全国数字经济先发省和国家信息经济示范区,浙江大力建设“数字经济”一号工程①,将数字政府作为数字经济和数字社会的基础性工程,在全国率先建成省级政务云服务体系和政务服务“一张网”,实施全国第一部公共数据和电子政务政府规章,在全国率先编制《数字政府建设总体方案》,争创政府数字化转型先行区和示范区。根据国务院办公厅委托国家行政学院评估并发布的《省级政府网上政务能力调查评估报告》,浙江2015、2016、2017连续3年位居省级政府网上政务能力榜首,以浙江为样本深入剖析其数字政府建设路径对全国推进政府数字化转型具有参照价值和借鉴意义。

  一、数字政府是国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要和战略抉择

  数字政府是公共治理理论与数字技术深度融合催生的热点问题,强调以需求为导向的数字化变革推动政府理念革新、职能转变和体制机制重塑,逐渐成为数字治理理论应用的新动向。Patrick Dunleavy在其2006年出版的“Digital Era Governance:IT Corporations,The State and E-Government”中首次对数字治理作了系统阐释,随后理论界将数字治理理论引入新公共管理,掀起了数字政府理论研究和实践探索的浪潮。数字政府治理研究并不局限于政府治理方式,更深层次的是探索政府机构改革和权责碎片化的重新整合、政府体制机制的系统优化和流程再造、政务服务全面数字化变革,从本质上讲旨在处理政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自治之手”的逻辑关系,提高政府治理效能、行政质量和公信力,加速实现“管制型政府”向“服务型政府”转变。数字政府并不局限于ICT技术在政务领域的应用,而是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”协同推进的全方位变革,以大平台、大数据、大系统、大集成为战略导向,以数字化、协同化、透明化、智慧化为实施路径,以跨部门跨系统跨地域跨层级高效协作为重要支撑,对政府数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化技术等相关因素进行最大化集成,从而撬动国家治理体系和治理能力现代化。

  (一)从经济治理体系和治理能力现代化视角看,数字政府是催化数字经济快速释放、融合、速增的关键性支撑。在大数据时代,数据流通、开放、共享是实现数据资源价值的重要方式,建设现代化经济体系离不开大数据支撑,而数字政府是以大数据为生产要素的数字经济的前提条件。2018年4月全国网络安全和信息化工作会议明确的基本路径是,大力发展数字经济,推动数字产业化,依靠信息技术创新驱动,催生新产业新业态新模式;同时推动产业数字化,利用互联网新技术新应用对传统产业进行全方位、全角度、全链条的改造。政府是“数据海洋上的巨轮”,掌握着极其庞大的数据渠道以及数据资源,政府数字化转型是经济数字化转型的先导力量,也是数字经济的重要支撑和现代化经济体系的强大引擎,应进一步增强政府改革的自觉性、主动性和联动性,把数字政府作为数字经济的标志性、引领性工程来抓,加强数字时代的政府改革和治理能力建设,通过政府数字化撬动经济数字化和提高全要素生产率,加速互联网、大数据、人工智能等数字经济与实体经济深度融合,促进经济高质量发展和现代化经济体系建设。

  (二)从社会治理体系和治理能力现代化视角看,数字政府是加快推动社会治理精准化、公共服务高效化以及社会互动信任化的迫切要求。数字政府以拥有的信息枢纽为依据,赋予每项政府工具“探测器”(Detectors)和“生效器”(Effectors)功能。依靠数据刻画而来的“镜像世界”,借助算法技术处理镜像世界以得到主观认知,形成“数据+算法”双驱动模式以及诸多算法组合而成的“自学习机制”能够更透彻地揭示传统技术难以展现的关联关系,促进社会公众感知以及行为的数字化。大数据具有典型的“4V+1C”特征,即Variety(多样性)、Volume(数据量巨大)、Velocity(时效性)、Vitality(快速变化)以及Complexity(复杂性),运用大数据提高社会治理的匹配性、精准性及有效性,亟需尽快破除“信息孤岛”“信息烟囱”以及“数字鸿沟”,推动信息系统相互兼容和数据实时共享。这需要构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制,健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,为破解社会治理难题提供重要工具和有效手段,推动社会治理体系和治理能力现代化。

  (三)从政府治理体系和治理能力现代化视角看,数字政府是对政府自身改革进行全方位、全领域、全时空系统性和数字化重塑的战略支点。基于ICT技术支撑起来的数字政府平台越来越展现其作为公共服务、公众参与、实时交互、及时响应的“能量场”。数据对政府治理的影响效应至少存在三方面:一是数据源从体量较小的“结构化数据”演变为复杂的大型“非结构化数据”;二是大数据、人工智能等植入政府治理后,政府治理工具和技术手段更加专业化、智能化、高效化;三是政府决策一旦建立在大数据基础上,会越来越量化、可预测化、灵敏化,能够快速响应公众诉求。运用数字技术重塑行政权力运行流程和模式,有效打破组织壁垒和信息壁垒,提高政府治理能力和公共服务质量,对高效履行政府职责、提高行政质量、效率和政府公信力是有力促进。通过“制度创新+技术创新+流程创新”协同发力的数字化转型,按照自身运行规律与政府和社会良性互动之关系设置数字化的政府治理和服务模式,有助于实现“审批更简、监管更强、服务更优”以及“数据多跑路、群众少跑腿”。紧扣政府五大职能,加快推进审批服务、执法监管、城市管理、安全管控、智慧办公等政务数字化,增强政府治理的即时性、精准性和科学性,有利于推进政府治理体系和治理能力现代化。

  二、数字政府“六位一体”构架与实施路径

  运用数字技术深化政府改革是数字政府建设的必然方向。韦斯特认为,数字政府的发展经历了四个阶段——“公告板”阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段、互动式民主阶段。[13]Klievink & Janssen从组织变革的角度提出,以数字政府系统为基础的协同型政府建设经历“火炉管”式组织、整合化、全国性入口、组织间整合以及需求驱动的协同型政府五个发展阶段。数字政府越往高级阶段发展,越需要以公众需求为导向,注重政务服务的高效性、精准性、集成性以及安全性。从我国各地看,浙江率先制定实施数字政府建设总体方案,采取“重点突破期”“全面普及期”“深度发展期”三步走战略(见表1),对全国推进政府数字化转型具有引领性和示范性。①浙江改革试点的启示意蕴在于,数字政府的实施具有极强的关联性、同构性、协同性特质,亟待全方位推进经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、环境治理、政府运行“六位一体”数字化转型(见图1)。

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  (一)聚焦聚力推进经济调节数字化,靶向是增强经济形势分析研判和行政决策的时效性、系统性及精准性。众所周知,基于样本数据推理得出的因果关系或关联关系是不全面甚至是不客观的,换言之,传统统计学意义上的随机抽样以及存在明显时滞的统计数据致使政府的经济调节职能难以实现对核心经济指标的及时、高效、精准掌控。大数据具有极大量、多维度、相关性等特质,依托大数据中心归集的多维度海量数据,彻底改变以往依靠抽样调查所得到的少量数据进行决策,从“局部→整体”逻辑推理转向依据“实时、全样、巨量”大数据的相关性分析与深度挖掘,使经济研判和预测主要指标“形”与“势”更有公信力。对此,突破口在三方面:其一、加快推进经济运行数字化。建立经济运行基础数据库,将分散在统计、发改、财政、商务、经信、税务、海关、工商等部门的经济运行数据进行动态归集,解决部门数据采集口径不一致、中间环节多、时效性不强、相互割裂等问题,构建宏观经济、区域经济、行业经济、微观经济等数字化分析系统,对投资、生产、消费、进出口、金融、物价等指标进行大数据建模,建立经济运行实时分析、经济发展质量评价、经济指标预测等数字化分析体系,对主要指标进行数据钻取、数据挖掘、数据比对以及可视化分析。其二、加快推进统计监测数字化。围绕经济增长、科技创新、产业升级、要素供给、资源利用、能源消耗等领域,建立统计监测分析系统,提升经济形势分析研判的系统性、及时性、精准性、科学性。其三、加快推进政府决策数字化。加强财政、税收、金融、价格、能源、国资、商务等领域数字化应用,推进谋划、决策、执行、督查、反馈等数字化协同工程,以数据流支撑和引导技术流、资金流、人才流、信息流、决策流,形成政府治理闭环机制。

  (二)聚焦聚力推进市场监管数字化,靶向是构建基于“大数据+云计算”双轮驱动的对市场主体进行全生命周期监管的新型模式。传统监管机制“碎片化、割裂化、错位化”难以适应瞬息万变的形势,基于ICT技术植入的监管数字化转型有助于从根本上破解这一难题。其一、以集约化方式搭建标准化、通用化的行政执法监管系统与移动巡检监管系统,通过信息系统将原则性、模糊性、动态性的执法监管要求,固化为可执行、可量化、可追溯的操作要求,构建对市场主体行为全生命周期的监管链,实现执法监管行为从下达检查任务、抽取检查对象、抽取检查人员、生成检查内容、录入检查情况、公示检查结果、作出行政决定等全环节全流程的数字化留痕管理。依托执法监管平台动态共享信用信息,将信用信息嵌入执法管理链,建立跨部门联动响应的公共信用评价机制、信用联合奖惩机制、信用综合监管机制,完善以公共信用信息服务平台为主要内容的“531X”信用监管体系。②其二、构建基于“大数据+云计算”双轮驱动的“事前管标准、事中管达标、事后管信用”新型市场监管模式,加强对第三方网络交易平台的线上监测、信息采集和数据处理,关联分析企业市场准入、生产经营、投诉举报、违法失信等主体、客体数据,提高对网络交易违法行为的发现、取证、移交和处置能力。汲取长生生物疫苗事件教训,依托电子监管码、RFID、台账、抽验、二维码等技术手段,建立特殊药品追溯系统、药品电子监管追溯系统、药品全程追溯系统、医疗器械保健食品化妆品追溯系统,对药品市场监管进行全时空追溯,提高监管的及时性和灵敏度。浙江实施“大数据+打假”云剑行动,根据阿里电商大数据绘制“线下可疑售假团伙分布图”,2016年捣毁涉假窝点417个,目前“云剑联盟”已扩大到13个省市。其三、建设统一政务咨询投诉举报平台,构建“统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”的闭环机制。浙江有关部门统计监测显示,改革后投诉举报平均办理时间从21.56天缩短到4.24天。

  (三)聚焦聚力推进公共服务数字化,靶向是构建“一窗受理+一网通办+一证办理”的数字政务新模式。根据《联合国电子政务调查》,2003年全球提供在线服务的只有33个国家,而目前已有148个国家,公共服务数字化是大势所趋。从浙江先行先试看,公共服务数字化转型需要从以下四个方面突破:其一、设立政务服务网一窗受理平台,围绕“无差别全科受理”和“受办分离”①,加快打造“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式,向乡镇(街道)便民服务中心、村(社区)代办点延伸。其二、全面推进企业投资项目审批等重点领域系统建设。建设投资项目在线审批监管平台,打通涉及投资项目审批的信息系统,实现企业投资项目审批100%网上申请、100%网上办理;优化商事登记“证照联办”系统,推行“多证合一、一照一码”改革。其三、网上办、掌上办。实施“一证通办、一网通办”,实行企业设立“网上申报、网上受理、身份认证、网上签名、电子归档”,全面推广“在线咨询、网上申请、快递送达”办理模式。其四、加快推进“大数据+公共服务”,以面向公众真实的精准供给为方向,加强公共服务的供给侧结构性改革,建设健康医疗大数据中心,加快建设社保卡线上统一服务平台,完善综合交通信息平台,建设公共文化大数据中心。

  (四)聚焦聚力推进社会治理数字化,靶向是实现联动式协同、可视化指挥、智慧化分析以及闭环式管理。社会治理数字化转型的底层操作逻辑是以用户为中心、以实际效果为导向、以大数据和云计算为驱动,建立综合信息指挥系统和基层治理综合信息平台,打通纵向横向各部门各条线各领域信息系统和基层信息平台。锲入路径和抓手是:其一、以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”为目标,建立监控视频“天眼”、网格员移动“网眼”、普通群众“众眼”三位一体的立体化社会治理和风险防控体系。浙江衢州市实施这一改革之后,可调度使用视频数是建设前的3.1倍,处理时限缩短了62%,公共安全视频统一调度能力提升2.7倍,视频破案占比达到40.06%。其二、推进基层治理信息系统一体化建设。加强纵向信息系统与基层治理平台的整合,实现基层治理信息“一个口子进、一个口子出”。构建由全科网格组成的基层治理一张网,落实全科网格员,确保群众办事在乡镇、村居或网格层面解决。针对基层政务APP过多的突出问题②,按照统一技术标准规范,将基层现有APP应用集成整合到统一平台。其三、构建综合性城市管理数据库。加强城市管理综合指挥智能化应用,实现城市管理运行状态的全面可视和监测。比如基于阿里云ET的“城市大脑”V1.0上线后,接管杭州市128个信号灯路口,试点区域通行时间减少15.3%,120救护车到达现场时间缩短50%。其四、深化综治系统建设。搭建全科网格管理信息子系统,实行网格统一编码,加强重点人员、重点群体预警管控。

  (五)聚焦聚力推进环境治理数字化,靶向是围绕水、大气、土壤、森林、绿地等基本生态元素建立“天—空—地”组网实时在线监测体系。大力推进“互联网+环保”“大数据+环保”,彻底颠覆传统环境治理监管方式,织密生态环保“监察网”,为青山绿水装上实时、动态、全天候的“千里眼”“顺风耳”,实现预防为先与动态治理的紧密结合。实施路径是四方面:其一、依托政务云打造生态环境大数据平台,建立水、大气、土壤、森林、绿地等基础数据库,实现跨流域跨部门跨地区的生态环保信息互联互通。其二、加强水环境数字化应用。加快饮用水水源安全的环境信息体系建设,深化流域水环境治理一体化管理,建立“天—空—地”组网协同治理的实时在线监测体系。其三、加强土壤污染防治数字化应用。建立土壤环境质量监测网络,实现土壤环境监测点位全覆盖,构建土壤污染溯源系统、预测系统、预警系统,实现危险废物从产生到处置的全流程覆盖、全时段记录和链条式追溯。其四、建立空气质量监测预报预警体系,完善大气复合污染立体监测系统,健全一体化雾霾监测体系,加强对大气污染的溯源、模拟和预测预警。

  (六)聚焦聚力推进政府运行数字化,靶向是针对行政执行力不够强、政策落地“最后一公里”不到位等突出症结制定针对性、操作性和实效性强的解决方案。通过有效的数字工具、构建先进的应用场景,极大地提高行政效率和政务质量,打造富有引力和竞争力的政务生态。对此,大力推广三大数字工具。其一、全面推行“叮盯钉”。“叮”就是打造移动办公新平台,有效解决以往纸质文件传阅效率低、周期长、易出错等弊端;“盯”就是建立项目推进专班制,围绕重大项目建立钉钉工作群,形成“发现问题、立即上传、迅速处理、及时反馈”的工作机制;“钉”就是咬定重点项目、重点工程、重点企业、重点工作抓落实,实现“工作项目化、项目清单化、清单责任化、责任考核化”。其二、建立权威高效的电子监察系统,将行政权力运行、政务咨询投诉、公共资源交易等运行情况全面纳入监察范围,形成来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究的完整信息链条,实施在线即时监测。其三、将数字化技术植入政务督查系统。建立政府系统24小时全天候的指挥平台、督查平台、反馈平台和沟通平台,对重点任务分解、进展过程、完成情况等全过程动态跟踪、实时督查、评估绩效、及时反馈,实现从“人海督查”向“数字督查”转变。

  三、数字政府“六位一体”构架的底层技术支撑

  数字时代提供的工具、技术、方法帮助政府以更快的速度、更低的成本、更好的效果实现政府的数字化服务,但政府数字化效应的最大化呈现并非易事,利用ICT技术再造“六位一体”数字政府构架体系和改善政府在线服务质量,亟须对政府系统的数据共享技术、数据采集技术、数据标准、数据安全技术等底层技术进行集成运用,以支撑和保障政府组织高效响应经济社会全面数字化转型需求。

  (一)瞄准“信息烟囱”和“信息孤岛”,夯实数据共享技术支撑。G2G数据互联互通不充分是政府数字化转型的突出症结,[17]跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务存在大量信息孤岛是数字政府建设的关键瓶颈,表现在横向上部门系统、市县系统之间存在各种各样的“护城河”“防护栏”,纵向上垂直部门之间存在大量“信息烟囱”“隔离带”①。比如,企业投资项目在线审批监管平台与国土、环保、建设等部门业务系统没有完全联通,施工许可证核发信息、评估报告审批信息、竣工验收信息等核心数据没有实时对接,垂直部门的税务、金融、国土、工商等关键性信息没有对地方政府公开,导致企业在项目审批过程中“材料重复交、部门来回跑”。打破信息孤岛极其错综复杂,背后是部门本位主义和利益博弈,应按照“基层数据库→主题库→大数据平台”共享路径(见图2),以“全统一、全打通、全归集、全共享、全对接、全覆盖、全在线”为导向,加快推进跨部门、跨层级、跨领域联办事项的业务流、信息流、数据流的联通共享,真正建立回应性、责任性、及时性、无缝隙的大数据平台。顺应“万物感知、万物互联、万物智能”趋势,按照“统一规划、统一平台、统一标准、统一建设、统一管理、统一运维”的整合导向,加快建设跨部门、跨地域、跨系统的“政务一朵云”(见图3),依托“政务一朵云”建立具有多样化数据存储、处理、分析能力的大数据中心,构建公共安全视频图像共享平台,完善公共数据共享平台功能和架构,最大程度实现公共数据汇聚和共享。

  (二)坚持数据集成和数据应用相辅相成,夯实数据采集技术支撑。在一切可由数据记载和表达的大数据时代,人们有能力获得个体或者集合在空间维度和时间维度的所有数据,换言之,人是一切相关数据的总和。在非大数据情景下,人的心理偏好、利益诉求、情感表达、身心体验等个性化特征难以数据化,对个性偏好的挖掘只能通过抽象模型表达,然而传感器、社交软件、移动互联等颠覆性地实现了非数据化心理行为的数据化,从而在技术上能够对用户和公众的个性偏好、利益诉求、情感表达、身心体验等特征进行数字化定量分析。但数据集成分析必须以先进采集技术为前提,只有传感器、移动设备、定位系统、爬虫技术、运算能力等足够先进,以便充分记录、搜取和加工处理高度相关、海量的、完备的数据,否则数据只是政府和公众行为数据的无序堆砌。具体突破口在于:其一、深度开发应用ICT技术,推动集成电路、基础软件、核心元器件等薄弱环节实现根本性突破,大力开发自然语言处理(NLP)、神经网络分析、模型构建和参数设置、海量技术处理等技术工具及分析方法,拓宽ICT技术转化、可视化应用的政务场域。其二、立足“事后管信用”,推动部门自建CA认证系统互认互信,把所有政务信息系统接入统一身份认证体系,实现刷脸认证、扫码认证以及信用数据集成。其三、加快建设政府数据统一开放平台,建立可信电子证照库、办事材料共享库、人口综合库、法人综合库、信用信息库等,形成政府和社会互动的大数据采集机制。

  (三)以数据价值最大化释放和应用为导向,夯实数据标准支撑。在实际操作层面,统一规范以及技术标准的缺失、滞后影响了数字政府推进速度,必须注重数据标准和业务标准的匹配、数据流和业务流的统一、数据系统和业务系统的同步。只有建立数据标准、接口标准、平台对接标准、运行管理标准、网络安全标准等一系列标准,确保数据的唯一性、规范性、完整性、全相关性,才能实现数据价值的最大程度挖掘。要加快编制政府数字化转型总体标准框架,明确政府数字化转型总体标准、技术标准、数据标准、业务应用标准、管理标准、服务标准内容等。按照“减事项、减次数、减时间”要求,优化办事流程、简化办事环节、减少办事材料、缩短办事期限,建立标准、规范、科学的办事指南体系。加快推进数据标准化建设,制定数据汇聚、数据平台、数据安全、大数据应用等急需的标准,逐步建立《公共数据资源目录编制规范》《“互联网+政务服务”公共数据管理规范》及电子证照库、人口综合库、公共信用库等。加强数据标准规范推广,定期开展标准规范应用评估监督,推进标准规范落实到位。

  (四)针对大数据风险敞口,夯实数据安全技术支撑。复杂网络、新技术迭代、大数据汇聚、系统互联互通等条件下的数据安全保障不容忽视。根据互联网监控公司Arbor Networks统计显示,2011-2014年全球DDoS攻击量增加30倍以上,每年对全球经济造成的损失高达4000亿美元。对此,应坚持数据安全和系统建设“同步规划、同步建设、同步运行”,建立数据安全规范体系,编制数据安全管理条例,加强数据生成、存储、传输、应用、共享等全链条过程中的安全防控,建设集风险评估、情报共享、研判处置、应急机制为一体的网络安全态势动态感知云平台,加快构建以网络安全、数据安全、政务安全、用户安全等为重点内容的多层次数据安全保障体系。综合考量用户需求和数据的权利边界,严格界定数据所有权、使用权、隐私权与数据商业化权限,依法构建开放的数据生态系统以及基于HTML、CSV、XLS、WMS、WCS、WFS等多元化数据格式的覆盖数据全生命周期的安全保障体系。

  四、数字政府建设的制度供给与协同改革

  数字政府涉及诸多条线和模块且与外界存在实时互动,是错综复杂的系统工程,构筑数字化、智能化、融合化机制和操作路径,促进线下实体政府和线上虚拟政府高度融合和无缝衔接,建立政务高效化、服务线上化、治理精准化的新型政务运行模式,必须从国家层面进行系统设计、协同改革以及政策支持。

  (一)加强顶层设计是数字政府建设的根本保障。数字政府建设是一项系统性、耦合性工程,有必要成立数字政府建设工作领导小组,建立强有力的政府数字化转型推进机制,按照全国“一盘棋、一张网”思路通盘谋划,加强对这项改革的总体规划和顶层设计,细化落实任务书、时间表、路线图、责任状。建立政务数据管理服务体制机制,构建适应数字化的组织构架体系,对政务数据管理总体规划、顶层设计、标准规范等进行系统考虑。按照“大系统、大数据、大平台”架构,以一体化基础设施和共建共用共享的数据资源为基础,加快建立国家大数据中心,创建数据共享模型、流程再造模型、信用体系模型,重点推进以审批服务、执法监管、城市管理、安全管控、智慧办公、决策辅助、效能监察、基层治理等数字化协同工程。政府单一力量毕竟是有限的,采用外包方式推动政府数字化建设进程可以大幅削减数字政府建设成本、提高数字政府治理效能、降低数字政府运行负担,应积极探索“政府主导+社会参与+市场化运作”机制,吸引社会资本参与数字政府建设。

  (二)深化政务改革是数字政府建设的重要手段。政府数字化转型既是技术变革,也是制度变革,倒逼政务服务的业务重组与流程再造。从当前看,权力清单标准化不够,群众办事流程不统一、标准不一致,企业投资项目、不动产登记、商事登记、证照联办等尚未形成标准化流程是数字政府建设的拦路虎。要全面推进群众办事指南规范化和企业投资项目审批事项标准化,加快制定办事事项和审批事项标准化流程,办事目录、流程、格式、文本、技术等必须全要素全流程标准化,重点在跨部门跨层级跨领域联办事项上突破,破解企业投资项目审批涉及“部门多、层级多、事项多、中介多”等难题。①深化企业投资项目审批便利化改革,加快在线审批监管平台建设,推广“一口受理、在线咨询、网上办理、代办服务、快递送达”办理模式。加强行政审批中介服务改革②,全面推广施工图联合审查以及联合测绘、联合验收、竣工测验合一,建立统一的网上“中介超市”和“竞价平台”。

  (三)构筑统一平台是数字政府建设的前提条件。基于大数据、大系统的统一平台是数字政府建设的基本支撑,也是进一步构建“数据共享模型”、“流程再造模型”以及“信用体系模型”的必要条件。要加快建立覆盖全域、统筹利用、统一接入的数据共享大平台以及物理分散、逻辑集中、资源共享的政务信息资源大数据,构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统,通过数据流、业务流、信息流的实时同步,实现“一次填报、全网共享”和“一处变更、全网更新”。深化一体化权力运行平台建设,将可协同、可联办行政审批和公共服务事项梳理整合成“一件事”,按“一套标准”进行前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件,实现数据落地和全流程监控。

  (四)推行“掌上办事”是数字政府建设的落脚点。数字政府是需求导向型和公众响应型的及时性政府,也就是从用户需求和公众诉求出发,基于用户和公众不同的数据维度,抽象出用户和公众360度全景画像,洞察分析公众需求和响应公众需求,促进政府与公众(G2C)、政府与企业(G2B)良性互动。要进一步深化“互联网+政务服务”,系统整合优化政府系统中的决策流、信息流、资金流、业务流,积极探索“一证通办一生事”,广泛开展“掌上办事”,打通服务群众“最后一公里”。借助“互联网+”和人工智能,促进政务服务在线化、智能化、实时化,推广移动政务服务终端、手机终端等应用,将政务服务的触觉延伸至社会的神经末梢。加快移动政务服务应用整合,推进行政服务中心窗口单位涉及审批收费事项与公共支付平台的对接,在教育、就业、社保、卫生、住房、交通等民生领域进一步推广掌上办事。

  五、结语与展望

  数字政府事关全球新一轮营商环境较量,③我国政府数字化转型之路依然任重道远。根据早稻田大学发布的《2017国际数字政府评估排名研究报告》,中国得分52.865,在65个参与评估的国家中排名第44位,远低于新加坡(91.057)、丹麦(88.739)、美国(87.117)、日本(81.236)、爱沙尼亚(81.198)等国家。数字政府为政府自身改革带来广阔空间的同时,对政府治理理念、治理结构、行政程序、政务质量、业务流程、制度供给、机构改革等也产生不可估量的深远影响。在各国纷纷抢占数字政府、智慧政府或“政府3.0”制高点的背景下,我国亟待实施政府持续转型行动,推动数字政府不断迭代和升级。

  (一)“云上政务”很可能是“互联网+”政府的下一个浪潮。新兴信息技术如大数据、云计算、物联网、区块链等是人类突破认知极限、超越时空资源局限的“临界点”“爆发点”“奇点”,云技术和数字技术植入政府治理之后,政府治理工具和技术手段愈加高端化、精准化、高速化。云计算将计算、存储、记忆、网络等信息资源进行集成后,按需求、易扩展的服务方式进行计算资源的交付和使用,促使私有云、公有云、混合云等应用层出不穷。比如,美国2011年9月在联邦、州、地方各级政府运行过程中实施“云计算战略”,着力解决传统电子政务基础设施利用率低、资源需求分散、重复建设、工程建设滞后等问题。可预见的是,未来“IT信息时代”向“DT数据时代”的变迁会提速,互联网加快迈入“后IP时代”,集成电路加快迈入“后摩尔时代”,亟待政府进行彻底的“云革命”,通过云上政府与实体政府的无缝衔接与相互驱动,为公众提供更优质更高效的全生命周期服务。

  (二)“移动政务”(m-government)领域和边界不断拓宽。公众通过5G通信、社交媒体等渠道随时随地便利地获取公共信息和公共服务的需求越来越强烈,这是不可悖逆的浪潮。对此,美国联邦政府2012年1月发布“移动政务策略”(Mobile Strategy for Federal Government),其出发点是在任何时间、任何地点,通过任何设备都能够获取政府信息和数字化服务。新加坡《电子政务总体规划》将移动政务作为电子政务的核心内容,提出一站式的移动政务建设,汇集300多项移动政务服务项目,将移动媒体作为民意征集、公证听取、新闻发布、公民参与政务的重要渠道和途径。因此,广泛应用移动技术和社交媒体,创新移动服务供给方式和手段,为公民(G2C)、企业(G2B)以及其他利益相关方(G2G)提供更广泛、更便捷的移动服务,拓展移动政务的广度和深度是大势所趋。

  (三)“智慧政务”是数字政府建设的重要靶心。数字政府深度变革的方向是智慧化。基于海量数据和公众线上行为轨迹的深度分析和价值挖掘,对现实问题进行快速识别并精准提炼公众需求,通过线上访问轨迹和点击行为识别公众的差异化需求,针对性改进政府线上公共服务,使公共服务越来越智慧化、主动化和精准化。我们看到,迪拜2014年3月启动实施“智能迪拜”计划,在智慧城市的基础上打造数字政府,实施100个计划,为公民提供1000项智能服务,这对如何领跑“智慧政务”是深刻启发。从目前看,“智慧交通”是政府数字化转型和工业4.0中具有“灯塔效应”的重大行动,它是精密仪表、智能制造、数字技术、传感技术、交通建设、GPS定位等全方位时空要素的综合集成,是公众迫切需要抢先破解的突出痛点,此外,“智慧环保”“智慧医疗”“智慧物流”“智慧治安”“智慧社保”“智慧能源”等都是值得攻克的重点领域。

  

  作者:刘淑春,杭州电子科技大学省信息化经济社会发展研究中心副教授,博士。






责任编辑:刘朵



政务理论

数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索

发布时间:2018-09-25