联系方式:010-59919125
当前位置:首页 > 政务理论

智慧监管关键路径的几点思考

日期: 2018-12-17     来源:《中国食品药品监管》

  当前,我们正处于食品药品监管与信息技术深度融合的战略机遇期。李克强总理在《政府工作报告》中要求“创新食品药品监管方式,注重用互联网、大数据等提升监管效能,加快实现全程留痕、信息可追溯,让问题产品无处藏身、不法制售者难逃法网,让消费者买得放心、吃得安全”。这是具有前瞻性的工作部署,由此将开启一场深刻的监管方式变革。破题智慧监管,尽快开展战略布局,从技术和管理两条路径同时发力,提升监管能力,已经成为当务之急。智慧监管的目标智慧监管,就是要利用新一代信息技术,通过互联化、物联化、感知化、智能化手段,收集、整合、分析监管业务关键信息,让监管全链条各个功能协调运作,让监管资源的分配更加合理和充分,让监管工作能够对需求做出智能响应,也要让社会公众感受到更加便捷和高效的政务服务。

  一、与传统监管相比智慧监管的主要特点

  (一)智慧监管是大数据的监管

  通过海量数据的充分汇集,多重叠加、相互激发、同频共振,释放出强大的监管力量,让监管的形势认得准、措施落得实、效果可评估。

  (二)智慧监管是精细化的监管

  用问题导向、服务导向的思维,依托信息技术进行业务重构,巧妙解决传统监管中遇到的难题。事实上,智慧政务或者商务的成功案例,都是从碎片化、精细化的业务模式创新开启的。

  (三)智慧监管是动态实时的监管

  信息的快速传递,将改变层级化的传统工作模式,监管部门在第一时间发现问题、启动响应、妥善处置,即便是处理一个点上的问题,也会有全网共振的效果,形成强大监管威慑,这是行业生态风清气正的重要保障。

  (四)智慧监管是共治共享的监管

  视野窄了不行,要让各级监管部门,尤其是基层监管部门共同参与,要让广大企业和消费者共同参与,从用户出发,实现互联互通、互惠互利。

  智慧监管的基础是信息技术,关键点在于技术和监管的深度融合,形成新的业务场景,实现监管方式由传统向智慧转变。实现这样的转变,不仅要利用大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等新技术,淘汰传统的“人盯人”“大撒网”监管方法,还要建立健全信息化运营的一整套体制机制,很多时候甚至需要对监管法律法规做出修订,以确保在信息化融合的过程中,各级监管部门、工作人员能够改变传统思维和工作模式。

  二、智慧监管的技术路径

  当前各个领域的智慧建设各具特色,有的侧重于移动互联技术,用各种APP方便群众办事;有的侧重于物联网技术,实现全天候监测和管控;有的侧重于人工智能,希望在某些应用场景开发出科技“独角兽”,等等。从食品药品监管的现实需要和发展基础看,我们既要补短板,又要抓创新,力争从三个层面,为智慧监管提供技术保障:一是从基础层看,应当抓紧建设“监管云”,完善电子政务内网和电子政务外网“两张网”。二是从应用层看,应当继续推进“一中心(数据中心)、两平台(数据共享平台、应用整合平台)”建设。三是从保障层看,应当健全信息化标准、网络安全、应用支撑等保障体系。

  (一)推进智慧监管,以夯实基础设施为前提

  建设“监管云”。长期以来,信息化基础设施都是以分散建设为主。分散建设的旧模式,既存在资源不足和浪费并存的问题,也不符合共享协同的发展理念和网络技术发展方向。由此建成的孤立、分散的信息系统形不成大数据,更产生不了智慧。随着云计算技术的成熟,可以通过搭建监管云平台,实现基础设施集约建设、统一管理。可以说,“监管云”是实现应用系统整合和数据共享的物理基础,是有效破除“各自为战、分散建设”的关键设施。在国家层面,搭建数据覆盖全行业,应用覆盖国家局和直属单位的“行业级的监管云”,实现基于云计算的业务系统基础设施整合和资源按需分配。在省级层面,监管部门可根据业务支撑需要,合理规划布局,灵活采取自行建设、购买租用、使用当地政务云等方式建设云平台。

  畅通网络互联。随着互联网升级,移动互联技术的发展,目前网络互联已不是技术瓶颈,但能够满足特定业务需求、具有高安全性和可靠性的网络体系仍需要持续投入,不断优化和健全。对于面向社会公众和市场主体的政务服务业务,要提升互联网接入带宽和承载能力,满足年均超1亿人次巨量查询的网络应用需求,并不断改善;对于敏感数据交换、敏感监管业务系统,主要依托国家电子政务外网实现互联互通;对于涉密信息和涉密业务处理,要建设物理隔离的涉密网络。此外,还需综合应用移动互联网、VPN(虚拟专用网络)等技术,在保安全的前提下提高网络体系的灵活性和适用性。

  (二)推进智慧监管,以大数据建设为突破口

  数据是监管必须依托的战略资源,谁拥有了大数据、谁拥有了利用大数据的能力,谁就拥有工作主动权。要高度重视数据的价值,努力实现各级监管部门之间、监管部门与其他部门之间、监管部门与企业之间的数据资源汇聚和共享。

  加强大数据中心建设。大数据的汇集,需要统一的中心节点和平台。否则,无法保证数出一源,影响监管统一权威。应以国家级监管数据中心为核心汇聚点,实现全国监管数据的汇集。要构建政务信息资源目录体系和交换体系,建立完善数据交换和共享的运行机制,依照信息资源目录与国家数据中心对接交换数据,支撑信息资源跨地区、跨层级、跨部门互认共享。

  推进数据开放和共享。数据的价值,只有在开放共享和深入应用中才能体现。要借助互联网、新媒体等手段,从数据共享开放的角度,拓展应用类型和服务方式。打破司局、直属单位、管辖区域的藩篱,把涉及全局的数据资源共享出来,按管理权限进行开放。通过互联网实现面向公众的数据服务,打造透明公开政府,提升公众食品药品安全意识,形成公众数据需求和监管数据开放的良性互动。加强监管大数据分析应用,包括那些同监管相关的行业数据,在此基础上挖掘数据红利,辅助监管决策,做到“一网知全局”。

  (三)推进智慧监管,以提升应用水平为关键

  围绕产品和企业两条主线,绘制监管“数字全息图”。产品和企业数据是食品药品监管的核心数据,监管业务主要围绕产品、企业开展。因此,应当以产品和企业主数据为基础,逐步建立覆盖产品全生命周期的品种档案和企业档案。按照“一品一档”“一企一档”的思路,用信息链串起产业链、利益链、风险链、责任链,最终形成品种企业的“数字全息图”。以此为基础,在统一的监管平台上,采用“互联网+”等技术,拓展业务应用,让各级监管部门都能够共享品种、企业“数字全息图”,实现对监管对象静态和动态信息的全面感知。

  用“三个维度”的新视角,构建新应用体系。一般来说,监管业务可以从两个维度解构:品种维度,包括食品、药品、医疗器械、化妆品等;业务领域维度,包括行政审批、监督检查、稽查执法、检验监测、风险分析、应急管理、信用管理、政务公开等关键业务领域。一旦我们将这两个维度叠加到第三个维度,即新技术维度上去考虑,大数据、云计算、物联网、移动互联、人工智能等新技术维度要素带来的监管方式创新,将大大超出我们的想象。例如,大数据在电子证照管理、品种档案等领域有良好的应用前景,移动互联、物联网技术可显著提升食品药品追溯能力,而人工智能技术可使风险监测和预警能力有质的飞跃。

  借助“互联网+”,提升政务服务水平。充分利用互联网、移动互联网应用平台等,构建面向公众的一体化在线公共服务体系。加快推进互联网政务服务体系建设,实体服务大厅与网上服务平台应当逐步融合,实现一站式服务,全项目、全流程办理,形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式,让信息多跑路、让企业和群众少跑腿。

  (四)推进智慧监管,以健全保障体系为基础

  注重完善信息化标准。完善的标准是实现大数据分析、精细化监管的前提。智慧监管,标准必须先行,一手抓标准制定,一手抓标准落地。一方面,在现有总体标准、网络基础设施标准、信息资源标准、应用支撑标准、应用标准、信息安全标准、信息化管理标准等7大类38个监管信息化标准的基础上,重点编制政务信息资源、目录分类与管理、数据共享交换、大数据应用、数据质量控制、电子证照、统一身份认证、政务云、网络安全保障等领域的标准规范。另一方面,加强标准管理,推动标准落地,加强各类信息化标准的宣贯、培训、应用,推动标准符合性测试。

  强化信息安全。妥善应对潜在风险,严守不发生重大网络安全事件的底线。信息安全体系,最重要的是抓住三个关键,即“关键基础设施、关键信息资源和关键信息系统”。要以落实信息安全等级保护制度为抓手,加强对关键基础设施的安全防护;要建立数据灾备中心,健全审查管理制度,加大对信息资源的保护力度;要建立统一的CA(数字证书)管理平台,实现跨业务系统的统一身份认证,提高关键信息系统的访问控制能力。

  三、智慧监管的管理路径

  回顾监管信息化发展历程,1999年启动的政府上网工程是国家层面政务工作“互联网+”的起点,可视为信息化监管1.0版,2013年启动的国家药品监管信息化建设一期工程等基本实现了2.0版的升级,目前正在建设的数据中心乃至智慧监管技术架构等,目的就是监管信息化3.0版的转型升级,实现真正意义上的智慧监管。阶段不同、技术不同、定位不同,所采取的管理体制机制也应当随之升级换代。因此,我们必须强调智慧监管建设应当“一手托两头”,一头抓科技、一头抓管理。两者如鸟之双翼、车之两轮,只有齐头并进,才能相得益彰。从这个意义上讲,智慧监管必须是“一把手”工程、战略任务,而不是某个项目,更不是某个部门的工作。

  (一)建立统筹协调机制

  一要强化组织领导。坚持智慧监管是“一把手”工程的定位,强化信息化综合管理部门的协调作用,发挥业务部门应用需求的主导作用。二要加强技术把关。在统一规划的基础上,可以分布式、分阶段实施,但是必须确保“一张蓝图绘到底”,强调所有资金项目安排须经技术部门审核把关,项目立项前要技术评价,实施中要加强过程管控,建成后要绩效审计。重点审查是否符合规划的总体要求、是否采用合适的技术方案、是否达到必要的标准规范、是否具备完善的安全策略、是否满足数据共享开放要求等。三要改革管理制度。把制度建设摆到与项目建设同样重要的位置,建立基础平台统一管理、数据资源统一管理、建设资金统一管理、安全防护统一管理、项目全生命周期管理等制度体系。

  (二)建立创新引领机制

  推进智慧监管,必须依靠基于理念创新的管理创新、服务创新、科技创新和建设模式创新。

  首先,要理念创新,摒弃搭系统、买设备的旧观念,拓展互联网、大数据、大众创新的新思维。以往的信息化建设,多是考虑实现某种管理功能,机械地模拟现有工作流程,而缺乏用户意识、服务意识、信息化产品意识,这是不能长久的。其次,要服务创新,应用系统开发必须以服务监管、服务基层、服务群众为导向,寓管理于服务之中。只有服务到位了,应用才有活跃度、用户才有获得感、管理才能水到渠成。

  在这方面,一些发达国家已走在前列,例如,美国食品药品管理局的openFDA项目,开放了海量的监管数据,为产品研发、生产、流通提供了丰富的数据资源,监管与服务有机融合。又如,我国很多地方在“智慧城市”建设中探索的“不让群众重复递交资料”“最多跑一次”等,也是典型的以服务为先导。此外,要鼓励共建、共享、共创。“智慧监管”搭平台,鼓励基层监管部门、研究机构和企业积极参与,形成合力。尤其是要鼓励地方结合自身特色和工作基础,开展应用试点,形成创新“亮点”。

  (三)建立平台管理机制

  针对以往信息化建设中存在系统建设分散、基础设施分散、数据资源分散等问题,按照整合共享的思路,强化统一平台管理,在大平台上建设大系统,通过大系统形成大数据。将分散的基础设施向“监管云”进行整合,以云平台为依托,实现对局机关和直属单位信息系统的统一规划、统一管理、统一运维;将分散的应用系统向统一平台进行整合,实行统一门户管理、统一用户管理、统一认证管理、统一审计管理和统一备案管理;将分散的数据资源向“数据中心”整合,统一数据交换接口,统一主数据管理,形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的大数据资源池。此外,要建立统一的安全防护体系,对纳入云平台的信息系统实现统一安全防护。

  (四)建立人才保障机制

  人才是“智慧监管”最重要的战略资源,是业务、技术、管理深度融合的桥梁。智慧监管需要既深入了解监管业务,又全面掌握信息技术的复合型人才。这样的人才,必须坚持培养和引进并重。一方面,充分发挥现有信息化建设人才队伍的作用,加强技术培训,鼓励依托高校、科研机构等研究平台,进行联合培养。另一方面,要支持通过任务外包、产业合作、学术交流等方式,充分利用全社会的专业人才资源,为智慧监管提供技术保障。

  总之,智慧监管是全新课题。无论从技术框架,还是从管理机制上,都应当适应新形势、拿出新举措、力争新成效。各级食品药品监管部门要强化规划和管理的刚性,确保基础设施和应用系统的更新迭代,注重培育基层和典型应用创新,实现信息化、数字化和转变监管方式的深度融合、良性互动。

 

 

责任编辑:杜凡


政务理论

智慧监管关键路径的几点思考

发布时间:2018-12-17